民营企业对外直接投资的政策支持

第二节　民营企业对外直接投资的政策支持

政府政策支持包括对外直接投资管理体制、法律体系等，是支持民营企业对外直接投资的重要条件。中国经济正处于转型发展阶段，在制度上也属于转型经济，显然不能与成熟市场经济国家相匹敌。所以虽然政府在某些领域的干预是过度使用行政权力，造成了企业投资行为的扭曲，违背了新制度经济学政府职能的定义，但在我国经济转型时期，对民营企业对外直接投资行为，还需要政府政策的支持。

一、我国民营企业对外直接投资政策现状

目前我国政府对民营企业对外直接投资的政策主要包括对外投资审批、对外投资外汇管制、财税金融政策支持等。

1.畅对外投资审批

在2003年，商务部发布了《关于做好境外投资审批试点工作有关问题的通知》，决定下放境外投资审批权限。2004年，国务院再次发布《关于投资体制改革的决定》，改革项目审批制度，对不使用政府投资建设的境外项目，由审批制改为核准制和备案制。2004-2005年，商务部再次出台《关于境外投资开办企业核准事项的规定》和《境外投资开办企业核准工作细则》，为支持和鼓励有比较优势的企业包括民营企业赴境外直接投资提供了政策依据。2009年，商务部发布《境外投资管理办法》，进一步落实了企业投资决策权，从程序上简化了企业对外投资的核准手续。这些政策均使民营企业的境外投资程序得到进一步的明晰简化。

2.畅对外投资外汇管制

在2003年，国家外汇管理局取消了境外投资外汇风险审查、境外投资利润汇回保证金审批等26项行政审批项目，同时境外利润被允许在境外再投资或增资；2003年3月，国家外汇管理局下放境外投资项目外汇资金来源的审查权限，允许试点地区的外汇管理部门出具中方外汇投资额不超过300万美元的审查意见书，在额度内允许投资主体购汇境外投资。2004年，国家外汇管理局再次发布《关于跨国公司外汇资金内部运营管理有关问题的通知》，允许境内成员企业利用自有外汇资金以及从其他境内成员公司拆借的外汇资金，对境外成员企业进行境外放款或者境外委托放款。2005年5月，国家外汇管理局将外汇资金来源审查试点范围扩展到全国，也将权限由300万美元提高至1000万美元。2006年7月，国家外汇管理局彻底取消了境外投资外汇资金来源审查和购汇额度的限制。2009年5月，国家外汇管理局出台《境内机构境外直接投资外汇管理规定（征求意见稿）》，意见稿对境内机构境外投资资金汇出的管理由以前的核准制调整为目前的登记制，且允许境内机构向其境外直接投资企业提供商业贷款以及融资性担保。以上这些措施逐步简化了企业对外投资外汇资金来源的审查手续，也缓解了境外公司运营资金和外汇使用的瓶颈。

3.畅财税金融政策扶持

财税金融政策扶持主要有五个方面：第一，提供政府专项资金支持。为了鼓励和支持中国企业对外直接投资，我国先后出台了三项促进境外投资的专项资金扶持政策：一是中小企业海外办企业前期费用补助。2000年10月，外经贸部和财政部专门出台《中小企业国际市场开拓资金管理（试行）办法》，推出了该项补助。二是“境外矿产资源勘查开发”专项资金。2003年，商务部和国土资源部专门针对资源类企业的对外直接投资而设立，然后又以《关于做好2004年资源类境外投资和对外经济合作项目前期费用扶持有关问题的通知》和《国外矿产资源风险勘查专项资金管理暂行办法》的规定给予进一步的明确。三是对外经济技术合作专项资金。在2005年12月出台的《对外经济技术合作专项资金管理办法》，主要对相关经济技术合作给予直接补助或贴息。第二，成立产业投资基金支持。当时共设立了中瑞合作基金、中国—东盟中小企业投资基金、中国比利时直接股权投资基金和中非发展基金。这四只基金主要有由国家开发银行与其他银行合资设立，其中中非发展基金由国家开发银行100%控股的中非发展基金有限公司注册成立。第三，提供信贷支持。在2004年10月，国家发改委、中国进出口银行等颁发了《关于对国家鼓励的境外投资重点项目给予信贷支持的通知》，对境外投资的重点项目给予出口信贷优惠利率。在2005年8月，商务部和中国出口信用保险公司又联合发布了《关于实行出口信用保险专项优惠措施支持个体私营等非公有制企业开拓国际市场的通知》，以推动非公有制企业对外直接投资开拓国际市场。2005年8月，国家外汇管理局继续发布《关于调整境内银行为境外投资企业提供融资性对外担保管理方式的通知》，将融资性对外担保由原来逐笔报外管局审批改成余额控制，极大地促进了对外投资便利化。第四，提供税收政策支持。主要是为了加强中国企业海外并购的支持，国家税务总局在2007年发布了《关于做好我国企业境外投资税收服务与管理工作的意见》。2009年，商务部会同有关部门制定了一系列财税、金融保险和外汇、出入境等方面的政策。第五，提供公共服务支持。2009年，商务部陆续推出了《对外投资国别产业导向目录》《国别贸易投资环境报告》和首批20个国家的《对外投资合作国别指南》，分别介绍各个国家的有关投资环境和经营环境，包括法律环境、风俗习惯和一些具体的重点合作领域。政府还注重人才教育和培训力度，重点委托科研机构和大专院校组织对我国的跨国经营人才进行专门培训。

二、我国民营企业对外直接投资政策存在的问题分析

如前所述，我国政府的政策促进体系对推动民营企业对外直接投资起到了积极的作用，但从实际实施效果来看，与发达国家相比还存在着各种问题。主要表现如下。

1.畅审批项目过多，体制上存在不合理的现象

中国对境外企业的审批实行综合与专业审批相结合的体制，总体上属于多头管理。从审批项目来看，行政审批项目过多，很大程度上阻碍了民营企业的对外直接投资活动。从投资主体范围的限定看，主要表现在对主体的资信状况、经营业绩等的规定较为笼统；另外，非企业法人组织、自然人、私营企业等市场主体在一定程度上或多或少还是受到歧视，在审批过程中政府官员的寻租行为增加了民营企业的经营成本，从而降低了民营企业的竞争力。从审批依据来看，对于国别（地区）的投资环境、安全状况、布局以及境外投资导向政策等依据比较含糊，也没有具体考虑时效性和差异性。

2.畅外汇管理比较僵硬，金融支持相对不足

外汇管理政策的僵硬主要表现在企业的对外投资上，除了战略性项目、援外项目和带料加工项目外，其他项目均要求企业以自有外汇为主，尤其是民营企业，融资难已成为制约民营企业发展的瓶颈之一。大多数民营企业由于自身实力关系，自有外汇有限，筹借资金能力也不足，而依靠实物投资又面临很多困难，影响了民营企业的对外直接投资经营和规模的扩大。另外，由于信息的不对称，我国国有商业银行对民营企业的了解程度相对较低，也导致了民营企业对外直接投资中较难获得银行的贷款支持。

3.畅监管体制不完善，且缺乏完善的保护措施

由于历史原因，有关部门都比较重视事前审批，而对投资后期的监管、跟踪、统计、分析等由于监管措施可操作性不强，同时由于监管成本过高，基本上是处于无能为力的状态。另外，驻外使领馆商务处对企业监管的职能也在逐渐削弱。由于监管体制的不完善，对境外企业监管不力，有些企业亏损严重，甚至出现恶意转移资产的现象，给国家财产造成重大损失。

虽然为了促进企业对外直接投资，中国与很多国家签订了有关对外直接投资的双边协定，但从已签订的协定来看，我国的重点放在扩大外资的引进上，还没有把保护中国境外直接投资列为重点。另外，由于国内没有相应的境外投资保险制度，海外投资者在国外遇到各种风险而无法受到充分的保护，尤其是遇到政治风险的情况下，使一些对外投资企业在境外遭受经济损失而得不到补偿，影响企业对外投资的积极性。

4.畅信息咨询服务欠缺，人才不足

虽然我国政府政策的透明度有很大程度的提高，但政府缺少有效的信息收集渠道，由于信息收集人才原因，政府信息收集也相对滞后，缺乏统一的机构来负责信息的管理与发布，导致企业较难获取及时信息，也无法及时了解国外经济、政治、法律、市场状况等各方面的信息。企业种种信息不对称情况使得大部分在境外投资的企业常常处于被动状况。

三、民营企业对外直接投资的政策支持建议

（一）发达国家企业对外直接投资的政府支持

在现代开放经济条件下，国与国之间的经济往来往往渗透着政府的作用，无论是国际间的商品和服务贸易往来，还是跨国直接投资，背后都有政府这只“看得见的手”的影子。所以正是由于海外投资的巨大风险性，各国政府都对本国企业对外直接投资采取了促进和扶持措施。

1.畅美国政府对企业对外直接投资的鼓励和促进措施

作为当今世界第一大对外投资国的美国，有许多跨国企业在全球占有竞争优势。美国之所以在许多行业拥有富可敌国的跨国企业，有企业自身实力的因素，但也离不开美国政府的鼓励和促进。据有关资料分析，美国政府在企业对外直接投资中的鼓励和促进措施主要有以下几方面：第一，重视对海外投资的法律支持。在第二次世界大战结束以后，为鼓励企业对外直接投资，美国政府专门制定了《经济合作法》《对外援助法》《公共安全法》等有关法律，着重完善法律制度，扩大对本国海外投资安全和利益的保护。第二，积极鼓励企业对外直接投资。主要表现在财政和金融的支持上。如美国的税收立法中有一种税收迟征条款，即在海外子公司所得利润全部汇回国内母公司之前，允许推迟征收美国跨国公司的海外子公司的所得税。这实际上是在迟征期间给海外子公司提供了一笔无息贷款，默认允许了美国跨国企业国外应税利润在海外滞留和再投资。第三，为本国跨国公司创造良好的国外环境。主要表现在美国政府不但积极与发达国家和不发达国家签订双边的或多边的协议，为美国企业在东道国营造良好的成长环境，如获取投资经营的非歧视待遇和投资受保护的权利等，而且经常借助外国跨国企业在美国本土的经营活动的同时要求其母国给予互惠条件。第四，采取多种措施提供服务：一是美国专门成立了海外私人投资公司，为美国跨国企业海外投资提供资金援助，提供保险业务，也协助跨国企业进行海外投资项目的调查和可行性研究；二是美国成立了“国际经营服务队”，为美国跨国企业培训技术人员，提供技术援助；三是提供信息情报等服务，主要通过驻外使馆所设的经济商业情报中心、政府机构特别部门等来提供。

2.畅日本政府对企业对外直接投资的鼓励和促进措施

日本政府自20世纪60年代末70年代初开始就鼓励本国企业积极对外直接投资。到80年代初，日本已经作为数额庞大的跨国公司的母国身份成为一个对外直接投资大国。日本企业的对外直接投资也离不开日本政府的鼓励和促进。具体的措施主要有：一是海外投资的保护性制度安排。除了和美国一样创设了海外投资保险制度，日本政府还追加了海外投资利润保险；为了开发和进口海外矿物资源，专设了投资保险制度；为解决中小企业对外投资资金问题，当企业向金融机构贷款时可享受担保服务，即可向各都道府县的信用保证协会申请使用“海外投资关系信用保证制度”；还设立了海外投资等亏损准备金制度。主要有海外投资亏损准备金制度和资源开发投资亏损准备金制度。二是对企业海外投资采取了种种优惠和资助措施。主要有税制优惠，即对于到政治、经济方面不稳定的发展中国家或地区投资的企业，可考虑在税制方面来弥补投资风险，促进企业海外投资。另外是给予为谋求稳定地获取海外基础资源而进行投资的支持。如日本政府比较重视开展“资源外交”，具体措施主要有：改善和加强与资源国和国际大型资源企业的关系；承担资源开发的前期风险，如在海外独立或者与资源国联合进行地质调查，为本国企业申请矿业权铺路架桥；成立海外风险勘查基金，即对资源勘查进行事前的补贴，假使项目失败，由基金提供的补贴无需偿还。三是提供培训服务。日本成立了海外技术者研修协会，出台海外技术者研修制度、海外投资调查辅助制度等。如果日本企业对其海外员工进行培训，可使用“海外技术者研修制度”。即委托海外技术者研修协会对其海外员工进行培训，政府可提供一定比例的补助金。如果企业因对外直接投资需要组团赴海外调查时，可使用“海外投资调查辅助制度”，以得到日本政府的资助。四是提供信息服务。日本进出口银行专门设立了海外投资研究所，专为境外投资企业提供情报和促进投资活动，它不仅为境外投资者提供了从项目考察论证、施工组织设计一直到组织实施全过程的信息咨询和操作服务，而且还提供了项目投产后所需最新、最可靠的市场动态信息和产品销售网络渠道等。

3.畅韩国政府对企业对外直接投资的鼓励和促进措施

自20世纪80年代开始，韩国企业对外直接投资发展非常迅速，也取得了傲人的成绩。和美国、日本一样，韩国海外投资的发展与其国家政策有密切联系。一是在管理制度方面简化申请手续，加快审批程序。有关海外投资审批与监督由韩国银行负责，韩国进出口银行既为韩国企业对外投资提供信息服务，又提供海外投资信贷。二是在财政政策上提供倾斜。三是组织上成立大韩贸易投资振兴公社（简称KOTRA），KOTRA建立了一个外延至世界范围的韩国海外投资贸易工作网。韩国政府于1962年成立了大韩贸易振兴公社。为了更利于韩国各企业在海外的投资，1995年大韩贸易振兴公社更名为大韩贸易投资振兴公社。KOTRA是一个非营利性的政府组织，是韩国对外贸易投资的促进机构，其宗旨是促进韩国与世界各国之间的经贸往来与投资合作。除政府出资机构以外，韩国的主要经济团体、各商品进出口协会、各行业协会等民间经贸机构在韩国政府政策的扶持下，对企业“走出去”提供信息服务也发挥着举足轻重的作用。四是在对海外直接投资的法律规制与促进上，制定了一系列的法规，有《海外投资开发促进法》《海外资源开发促进法》《搞活海外投资方案》；在对海外直接投资的政策优惠与保护制度上，政府制定了海外投资损失准备金制度、税收控制制度和海外资源开发项目免征所得税制度。韩国还是建立有海外投资保险制度的少数几个发展中国家之一。

4.畅新加坡政府对企业对外直接投资的鼓励和促进措施

新加坡是一个高度法治化的国家，政府在宏观经济管理中基本上都是通过法律和制度性机制来实现，新加坡海外投资事业的顺利发展，也是得益于此。主要包括四个方面的内容：一是成立专门的海外投资政府机构。为了协助新加坡企业向海外发展，新加坡政府在20世纪70年代成立的经济发展局内设立了一个专门的国际直接投资部。国际直接投资部依托经济发展局在全球建立的信息网络优势，为新加坡企业寻找海外投资机会。一旦获得有价值的海外投资信息，该部并不是坐等企业上门咨询，而是主动出击，寻找国内合适的潜在海外投资者。同时，国际直接投资部的另一重要职责是负责海外投资的财政和非财政方面的支持。二是建立宽松的海外投资审批体制。新加坡宽松的海外投资审批体制是政府营造的海外投资优良法律环境的重要组成部分。在新加坡，绝大多数海外投资项目无须政府审批。只在两种情况下才需向政府申报：一种情况是投资者从事的行业本身按照法律的规定必须受到规制；另一种情况是为了获得政府财政或非财政支持的海外投资。三是建立财政或非财政支持制度。新加坡建立的海外投资财政支持制度也就是将税收、金融优惠用于对外直接投资。非财政支持制度大体上包括两个方面的内容：一方面是政府为鼓励本地企业获取新加坡所需的国外技术，推行新技术鼓励计划，为派遣技术人员到海外培训的本地企业提供有关费用的补偿；另一方面是政府设立投资研究津贴基金，在特定的研究开发经费数额之内，由政府承担本地企业为推动海外投资项目所进行的研发费用的50%。四是海外投资项目政府参股制度。新加坡促进海外投资的发展不仅体现在间接的法律环境提供上，而且体现在直接参与上。

发达国家政府对企业对外直接投资的政策支持体系包括法律体系、税收保护、资金援助、对外投资保险制度以及提供信息和咨询等方面。

（二）促进民营企业对外直接投资的政策建议

从发达国家的促进措施来看，发达国家对外直接投资已形成了一个涉及政策、国际法和国内法的总体框架，所以借鉴发达国家在企业对外直接投资中的成功经验，我国政府在促进民营企业对外直接投资活动中有所作为的还是有较多方面的。

1.畅构建和完善相关的法律体系

为了鼓励民营企业对外直接投资的积极性，保障民营企业对外直接投资的权益，推动民营企业对外直接投资的顺利开展，我国政府应借鉴发达国家的成功经验，制定和颁布一些专门针对支持和保护民营企业对外直接投资的又是符合国际惯例的法律和法规，尤其要明确境外投资项目的审批、组织形式、资金筹集、税收制度、外汇管理、财务管理、各个管理部门的权责等，为民营企业的发展营造良好的投资环境。

2.畅调整财政税收政策，规范税收支持体系

发达国家对海外投资的企业都给予税收优惠，如法国政府规定本国企业源于国外的一切收入不予征税。我国政府对民营企业对外直接投资可以在规范和制定符合国际惯例的税收优惠、亏损提留、所得税减免等方式的基础上来实施优惠待遇。如根据投资地域的不同，是对发达国家还是对发展中国家投资采取差别的优惠政策，也可以借鉴发达国家的做法，允许海外投资者在其投资之年将投资总额的全部或部分划为储备金，并将划为储备金的数额从其应税所得中扣除，从而使海外投资者在投资初期可暂不纳税或少纳税，以增强民营企业在国际市场上的竞争力。

3.畅构建经济信息服务系统

能否及时有效地获得正确的信息关系到民营企业对外直接投资的成功率。为了减少投资风险，政府应设立对外投资信息咨询服务中心，通过建立信息库为民营企业对外直接投资提供有效的信息支持，以减少民营企业对外投资的盲目性和信息成本。尤其是在世界经济增长不力的背景下，有关部门更应关注所在国的政治格局及经济政策等方面可能会发生的变化，分析对我国民营企业可能产生的冲击和影响，及时地将有关的信息向国内反馈，同时积极通过外交手段帮助民营企业解决问题，保护境外企业利益。

4.畅建立和完善金融服务体系

资本是所有企业对外直接投资的根基所在，尤其是民营企业如果没有相应的资本，是很难走向竞争激烈的国际市场的。所以支持相关部门或企业，设立专项资金支持民营企业对外直接投资。而政府可以对民营企业在国外开办展览会、国际市场的宣传推进、开拓新兴市场以及境外投标等给予专项资金支持。政府可以在拓宽融资渠道上帮助民营企业。如加快企业信用体系的建设，鼓励对外直接投资的民营企业利用外资银行和国际资本市场的信贷资源，帮助对外直接投资的民营企业争取国际银团贷款，特别是世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织针对具体投资项目设立的项目贷款。

5.畅完善出口信贷与相应的政府担保制度

我国的出口信贷和出口信贷担保主要用于大中型企业的产品的出口，而民营企业由于规模较小，很难从商业银行获得出口信贷。为了支持更多的民营企业对外直接投资，政府应尽快建立中国企业对外投资风险评估体系，并以此作为提供信贷的基础，进一步完善为民营企业对外直接投资提供的信用担保制度，并简化手续，降低担保费用。

6.畅通过培训等方式提供人才的支持

中国民营企业在国际市场竞争中缺乏竞争力的另一个主要原因是缺乏人力资源的支撑。整体提升企业的人员素质和人力管理水平，是民营企业对外直接投资重点要解决的基本问题之一。因为是到国外对外直接投资，民营企业在选拔派出人员上，需要既熟悉国内生产管理，以掌握国外语言，并具有较强的公共关系技能和适应能力的经管人才。当然人才的培育关键是靠企业自己，但政府也可委托有关部门对民营企业的相关人员进行政策、管理培训，尽快培养一批具备国际商务、法律等知识的人才。政府要采取有效措施营造良好的环境，大力吸引人才，特别是海外人才为中国民营企业对外直接投资服务。