政府政策与对外直接投资

第四节　政府政策与对外直接投资

一、母国鼓励对外直接投资的政策

许多国家通过各种措施鼓励本国企业开展对外直接投资。在许多国家，开展对外投资的企业一般都能够获得政府支持的保险计划，用于防范各种主要的对外投资风险。这些保险计划中可投保的风险类型包括国有化风险、战争损失风险。这些保险计划在鼓励企业在政治不稳定的国家进行投资方面尤为有用。一些发达国家还设有专项基金和银行向愿意在发展中国家投资的企业提供政府贷款。为了进一步鼓励国内企业从事对外直接投资，许多国家已经取消了对国外收入的双重征税。乌拉圭回合多边贸易谈判的《与贸易有关的投资措施协议》一一列举了影响国际贸易自由投资方面的措施，并要求成员国在一定时期内逐渐取消。这一协议在WTO成员之间已经生效，各成员国的有关政策和法规也都做出相应的修改。这些修改主要表现在对外直接投资方面实现国民待遇，逐步取消对外直接投资的种种限制；发展中国家在投资政策自由化方面加快进度，逐步取消外资在股权、经营和审批程序等方面的限制；取消对外国投资者的超国民待遇和低国民待遇，调整外商投资鼓励政策、增加政策法规的透明度。最后，有些投资国还利用其政治影响力说服东道国放松对外直接投资管制措施。例如，20世纪80年代，由于美国政府的压力，日本放宽了许多对外国直接投资的限制措施。

二、母国限制对外直接投资的政策

所有投资国对于对外直接投资都实施一定的限制。一种政策是为了本国的国际收支而限制资本的流出。20世纪80年代以前，尤其是70年代，发达国家主要通过外汇管制、资本输出限制和对外直接投资的审批制度等措施对外直接投资进行限制。例如，自20世纪60年代初期到1979年，英国曾实行外汇管制，限制企业将资本转出国门的数量。尽管这类政策的主要目的是改善国际收支，但另一个重要目的就是增加英国企业对外直接投资的难度。母国跨国公司通过对外直接投资可以有效地实现全球范围内资金和利润的转移，达到避税的目的，这就减少了母国的税收，损害了母国的国家利益。再加上对外直接投资会削弱母国的产业基础，减少就业岗位，甚至导致产业“空心化”，这就迫使母国在政策、法律等诸方面，对国际企业对外直接投资给予一定的限制。最后，有些国家出于政治上的原因而限制本国企业投资于某些特定的国家。这种限制可以采取正式的方式，也可以是非正式的。例如，美国通过正式的法律限制美国企业在古巴和伊朗等国投资，因为美国认为这些国家的意识形态和行为与美国的利益相违背。同样，20世纪80年代，美国对本国企业施加了非正式的压力以劝阻其在南非的投资。

中国在20世纪90年代初期对外直接投资政策体系的基本指导思想是限制中国企业的海外投资。1991年国家计委向国务院递交了《关于加强海外投资项目管理意见》，指出“中国尚不具备大规模到海外投资的条件”，企业的海外投资应该“侧重于利用国外的技术、资源和市场以补充国内不足”，并在此后10多年的时间内成为对中国境外投资影响最大的政策法规。

三、东道国吸引对外直接投资的政策

政府鼓励外国企业在本国投资已成为普遍现象。这种鼓励可以采取多种形式，但最常见的还是税收减免、低息贷款、资助或补贴。这种鼓励的动机是希望从外来直接投资的资源转移和就业效应中得到好处。另一个动机是希望将对外直接投资从其他潜在的东道国那里争取过来。俄罗斯在2009年金融危机后，大大加强了吸引外商投资的力度，出台了一系列优惠措施。这些优惠措施包括：外商投资项目需要进口的关键设备减免进口关税和增值税；外商投资俄政府鼓励的优先发展领域项目，如果外方投资占项目总投资的30%以上，投资额不低于1 000万美元，前两年免交利润税；外国投资者在投资项目协议有效期内，免交除企业所得税、资源使用税、俄籍雇员的社会医疗保险费和俄罗斯居民国家就业基金费以外的其他各种税费；俄罗斯海关法和俄联邦税收法规定，优先投资项目给予海关税费优惠。

改革开放后，中国在吸引外商投资方面卓有成效。最有影响力的是“两免三减半”的政策。该政策规定外商投资企业可享受从获利年度起2年免征、3年减半征收企业所得税的待遇。此外，对设在中西部地区的国家鼓励的外商投资企业，在5年的减免税期满后，还可延长3年减半征收所得税。对外商投资设立的先进技术型企业，可享受3年免税、6年减半征收企业所得税待遇；对出口型企业，除享受上述两免三减所得税优惠外，只要企业年出口额占企业总销售额的70%以上，均可享受减半征收企业所得税的优惠。除了国家层面的税收政策，各省市为了吸引外资，地方政府在中央政府外资优惠政策的基础上纷纷出台各种外资优惠政策。例如，上海施行的高度精简的公务员队伍机制，招商引资的“一门式”服务机制等，为跨国公司投资创造了更优越的条件。

四、东道国限制外来直接投资的政策

东道国政府可以运用控制手段从各方面限制外来直接投资。最常见的方式是运作限制和所有权限制。运作限制的理由主要是出于国家安全和竞争的考虑，外国公司被排除在某些特定领域之外。例如，瑞典不允许外国公司进入烟草和采矿业，巴西、芬兰和摩洛哥则限制外国公司参与某些自然资源的开发。在印度，外国公司一般不能投资于传媒行业。所有权限制则是将外商股份比例限制在一定份额之下。在美国，外国居民在航空公司中的持股比例限制在25%以内。

中国由国家发展和改革委员会、商务部共同发布的《外商投资产业指导目录》中详细列举了目前我国禁止外商涉足的各领域和限制外商涉足的部分行业。采矿业、部分制造业、部分娱乐业、部分金融行业、航天业、交通运输行业等明确列为外商不可以投资的禁止目录。但是，随着《外商投资产业指导目录》一次次地修订，逐步扩大鼓励类和允许类产业、减少限制类产业已成为趋势。2011年12月24日，中国公布了新修订的《外商投资产业指导目录（2011年修订）》。自2012年1月30日起施行的新《目录》进一步放宽了允许外商投资的行业。例如，在鼓励类目录中增加了新能源汽车关键零部件、基于IPv6的下一代互联网系统设备等条目；取消了新能源发电设备条目的股份比例要求；增加了9项服务业鼓励类条目；将外商投资医疗机构、金融租赁公司等从限制类条目调整为允许类条目。