宁波民营企业对外直接投资的政府服务建议

第四节　宁波民营企业对外直接投资的政府服务建议

由美国次贷危机引发的世界金融危机打破了原有的世界经济增长模式，发达国家一方面加大对全球战略性资源的控制与争夺，另一方面对新技术开发加大扶持力度，国际市场竞争日趋激烈，民营企业对外直接投资面临的外部环境存在诸多不利因素。尤其是宁波的企业绝大多数是中小民营企业，对国外的生存环境不甚谙熟，既面临着国外企业市场手段的阻击，也面临着国外政府政治手段的干预。政府作为我国“走出去”战略的宏观主体，既是民营企业对外直接投资的推动者，也是护航者，所以明确政府职能，杜绝政府干预企业的职能越位，防止政府放任企业的职能缺位，通过对各职能部门统筹规划、协调部署，在新形势下为宁波民营企业对外直接投资提供有力保障。

一、重视立法的作用，使民营企业对外直接投资活动有法可依

民营企业对外直接投资需要政府以更加得力的法律法规和外交手段保护企业的利益。一是提供法律保护。虽然当前国际直接投资的发展趋势是投资自由化，但自由化必须以法律保障为前提条件的，东道国需要向外来投资提供法律保护，投资者母国也必须以法律法规保障投资者的权益。在国家层面，我国政府应尽快建立和完善对外直接投资的法律体系。而宁波地方政府要根据国家相关基础法律，制定关于民营企业对外直接投资的具体行业法规和地方性法规。二是利用国际规则，签订双边协议提供保护。充分运用WTO中《与贸易有关的投资措施协议》规定和《服务贸易总协定》，行使我国在世贸组织中的权利。加强多边、双边经贸磋商，减少和排除各种境外投资壁垒。如签订投资保护协定、避免双重征税协定、司法协助协定、经济合作协定、贸易投资协定、社会保险协定等政府间协定，为宁波民营企业对外直接投资创造良好的外部环境。三是利用外交手段，通过高层互访和双边或多边磋商等措施，切实解决民营企业对外直接投资中的各种障碍。各东道国的市场外部环境各不相同，政府信誉也有很大差别，甚至在一些市场经济发展不健全的国家有可能还存在较大的政治变动，碰到这些特殊情况，仅依靠政府间双方签订的法律法规很难解决，这时更需要政府发挥灵活的作用，通过各种途径解决企业碰到的困难和问题。政府只有加强这种协调保护的作用，民营企业才能抓住商机，大胆地“走出去”开展对外直接投资活动。

二、加强政策引导，推动民营企业对外直接投资的有序运行

要有序地推动宁波民营企业对外直接投资，政府引导至关重要。世界上各个国家鼓励和促进企业对外直接投资的目的主要有：为了增强本国企业的国际竞争力，扩大国际市场份额；为了寻求有利的投资区位，达到降低成本、提高生产率的目的；为了将产业转移至劳动力成本更低、资源供应更充足的地区，来获得新的比较优势；为了淘汰国内的夕阳产业，促进本国经济结构的调整和产业升级；等等。我国的对外开放战略已经转变为“引进来”与“走出去”两者相结合的战略，通过企业对外直接投资，吸引优秀的海外管理人才，以促进我国经济发展方式的转变。所以政府鼓励民营企业进行海外投资，深化企业在能源、资源方面与国外的合作。

政策引导，实际上主要是通过具体的财政、金融、外汇、对外经贸、税收等政策的出台和实施来体现。政府通过宏观指导，完善协调机制，加强对重大项目和问题的协调，引导民营企业围绕着重点国家、重点领域进行投资。可以通过制定鼓励海外投资产业目录，细化相关产业政策进行产业引导。根据宁波主导产业的竞争优势，制定《宁波鼓励海外投资产业目录》等，制定财政、金融政策引导民营企业围绕宁波的重点产业进行对外直接投资；对于政府鼓励的海外投资活动，如开发利用海外资源，政府可以制定各种鼓励性政策，如通过放松外汇管制、减少项目审批环节以及放开项目审批、实施税收优惠政策、对资源开发所需机器设备和开采回国的矿产资源提供通关便利等一系列政策的实施来鼓励与促进民营企业的对外直接投资活动。政府也可以采取措施鼓励企业在境外与合作伙伴的融合，遵守当地的法律，在获得经济利益的同时，促进当地经济的发展。而对于一些需要加以限制的对外资本流动，也可以通过一些具体政策，如规定外汇使用额定、利润汇回、投资国别和规模限制、投资产业限制、投资项目审批等，使企业的对外投资限制在政府规定的范围。

三、完善服务体系，提升宁波民营企业对外直接投资的竞争力

对外直接投资的主体是企业，但宁波民营企业对外直接投资离不开政府的支持。国外很多国家政府都采取一系列支持措施保护企业的对外直接投资活动，如韩国政府为了增大本国企业对外投资的成功率，减少企业对外投资的风险，在财政、金融和税收等方面实施了一系列的支援和保护措施。宁波民营企业对外直接投资竞争力较弱，尤其需要政府各方面的支持。

1.畅提升政府支持，完善政策支持的协调机制

政府支持包括财政资助、包括政策性融资服务和投资保险支持等等。国外政府以财政资金对企业的海外投资活动提供直接和间接的资助。直接的财政支持如英国政府对企业进行海外投资项目的可行性研究费用和投资前调查的费用都可列入国家预算，由财政负责提供费用补助。而日本政府也对企业的海外投资项目的调查提供3人为期1～2个月的差旅费、现场调查费、报告制作费等有关费用总额75%的补贴。^[5]间接的财政资助手段，如通过税收减免等减少民营企业对外投资企业的税收负担。通过税收减免的方式支持海外投资企业是国际上通行的做法，一般来讲，发达国家和新兴国家的税收减免年度为5～10年，中国是发展中国家，鼓励幅度可以更大些。另外，对海外投资的民营企业返销产品尤其是运回的资源，免征进口税，对作为投资带动出口的设备免征出口税等都是间接的财政支持，可以降低民营企业对外投资成本。

融资困难是民营企业对外直接投资面临的共同问题，宁波民营中小企业也不例外。为解决民营企业对外直接投资的资金问题，政府可以引导建立宁波海外产业投资基金，政府可推动银行、投资机构、大企业集团等多种主体共同出资，组建宁波海外产业投资基金，发挥宁波民营企业资金比较充裕的优势和国企投融资平台的作用。鼓励民营企业利用海外资本市场融资获取对外直接投资发展资金，企业可以利用自身的信用和对外合作关系，获得我国银行在境外的分行或境外联行提供的融资。据有关银行人士介绍，联想收购IBM的个人电脑业务，就借用了美国当地投资银行的资金。所以政府可以根据条件成熟情况，引导和支持成立面向海外的私募股权投资基金、风险投资基金等机构，支持其通过境内外参股的方式为企业提供对外直接投资的资金支持等。

政府还可以建立对外投资保险制度来支持民营企业“走出去”。发达国家的市场性运营做法是将国内的各种保险制度扩展到对境外企业的风险保险，所以政府应支持和协调保险公司建立这类保险业务，风险可包括东道国政府的强行征收、战争、政府违约等，政府还可以对从事海外投资的相关风险研究、技术开发等科研机构和科研活动提供资助，降低企业的研发成本，控制企业投资的技术风险、国别风险。

除了提供政府的各项支持外，目前完善政策支持的协调机制也非常迫切。宁波市政府有关部门应大力推动服务便利化，尽最大可能地简化审批程序，提高服务效率，提供综合配套服务。发改委、对外经贸合作局、财税、外事、银行、外汇、保险、公安、出入境检验检疫等相关部门，在分工合作的基础上，可建立定期联席会议机制，沟通信息，共同研究和协调处理民营企业对外直接投资中所遇到的各种政策问题。

2.畅加强信息服务，建立公共信息服务体系

目前宁波市政府有关部门和贸易投资促进机构也会通过网络等媒介定期或不定期地发布对外直接投资有关的信息，但由于缺乏权威的、系统的和专业的信息交流平台，这些信息出现了一些诸如信息分散、不及时、针对性不强、共享程度低等问题，影响信息作用的发挥。所以对宁波政府来讲，对企业对外投资的信息服务体系如何进行统一规划、分工协作，发挥各自优势，整合信息资源，形成“一站式”信息服务体系尤其重要。

（1）由政府直接提供信息。由于政府在收集和处理信息情报时具有企业所没有的优势，所以首先政府可通过各种途径搜集信息，并通过政府出版物、政府研讨会等有关媒介向企业提供信息，解决企业信息不足的问题。如在对市场经济社会环境调查上，政府驻外机构可以对本国跨国公司投资东道国当地市场和经济社会环境作直接调查，政府驻外使节由于精通当地的语言，熟悉当地的文化、法律和政治制度，因此他们在调查和处理当地市场信息时能够较准确地反映客观实际情况。目前中国政府已与世界绝大多数国家建立了外交关系，中国驻外大使馆和领馆都可以对当地的社会经济制度、政治体制、发展水平以及自然条件作细致深入的调查。然后政府可能通过各种途径向“走出去”的企业提供信息支持。政府可以通过有关的媒介向企业提供信息，如出版物、政府研讨会等，这不仅为本国企业和居民的对外直接投资提供关于有关东道国的宏观经济状况、法律制度、行政管理制度和要素成本等信息，而且还可通过提供某些东道国特定产业和特定投资项目的信息，为民营企业寻找特定的投资机会。

（2）通过组织建设提供信息服务，实现信息资源的共享。要实现民营企业的全球化经营目标，必须要有可靠的、通畅的全球网络信息系统。所以加强组织建设，使其成为承载对外直接投资的管理、服务、资讯的主要载体，同时加强对国家宏观形势、产业发展导向等的战略性研究和分析，为民营企业对外直接投资提供咨询服务。在组织建设方面可以借鉴很多国家的做法，如新加坡为了帮助企业对外投资发展，在20世纪70年代，政府就在经济发展局内设立了一个专门的国际直接投资部。该组织在全球范围内建立了联系网络，依托这种信息网络优势，国际直接投资部为新加坡企业寻找海外投资机会。一旦获得了有价值的海外投资信息，国际直接投资部主动寻找国内合适的潜在海外投资者，帮助他们向海外发展。另外，美国政府也通过驻外使馆所设的经济、商业情报中心、政府机构特别部门、海外私人投资公司等为本国企业对外直接投资提供信息服务。如海外私人投资公司定期发行新闻通讯和专题报道等提供投资情报，帮助企业交流海外投资经验，协助企业进行投资分析、把握海外投资机会以及负责咨询等服务。这些服务促进了美国企业的跨国发展。在美国，共有五个部门为海外投资企业提供投资决策和经营所需的各种信息和咨询服务：一是国家情报机构；二是国际情报机构；三是驻外使馆所设立的经济与商业情报中心；四是联合国开发计划署；五是海外私人投资公司。这五个部门构成了健全的信息网络体系，为企业提供全过程的信息咨询服务。

（3）加强政府信息资源的组织管理与整合。首先是保证资源供给的丰富性，打破各级政府和各个部门之间的信息封锁和垄断，及时、无条件地公开信息，统一规划，分工合作，发挥好政府部门、政府驻外机构、贸易投资促进机构、协会组织等机构的优势，形成信息服务平台，向企业提供各国的政治、经济、文化等投资环境信息，以及各国的法律法规、市场情况、合作伙伴、合作项目等。同时政府可以定期组织本国的和外国的跨国企业的高层经营管理人员进行信息交流和沟通，在对外直接投资的民营企业之间建立一种信息分享机制。另外，政府还可以采取一些激励措施鼓励本国已“走出去”的民营企业收集和处理一些与该公司经营无关的信息，由政府将这些信息汇总后提供给其他需要这些信息的民营企业。当然政府还可以通过赴海外投资考察团，为投资行为牵线搭桥，直接帮助跨国公司寻找投资机会。

3.畅提供人力资源的支持，提升对外直接投资效率

在国际化竞争中，企业之间的竞争关键是人才的竞争。对外直接投资涉及不同的文化环境和法律制度，所以跨国经营人才是提升企业国际竞争力的根本之道。尤其是民营企业对外直接投资，迫切需要国际化人才。政府对企业的最大作用就是帮助其培养人才。新加坡的国际企业发展局专门设有企业能力发展部门，提供品牌推广、国际人力发展等专业培训。所以为促进宁波民营企业对外直接投资，提升其投资效率，需要培养通晓国际惯例与规则，有较强的国际化经营能力、资本运作能力和跨文化沟通能力的市场型人才，也需要培养既有专业知识同时又具有管理经验、且有多方面综合能力的复合型高端管理人才。在人才的引进和培养方面，长期性的工作是政府有规划地通过有关科研院校，依托高校，政府牵头，有目的地培养民营企业在对外直接投资中所需要的各类技术性人才和管理人才，解决民营企业在对外直接投资中的人力资源需求；从短期来讲，由政府资助有关科研、培训、咨询机构，为企业技术、管理人员提供相关培训，或不定期邀请国内外专家学者讲授国际经营方面的专业知识，培养一批国际化复合型专业人才，以提高民营企业技术研发水平、管理能力和国际经贸交往能力。政府要进一步完善人才引进机制，着重引进高层次国际化经营管理人才、高端技术研发人才，提高政府为地方企业人才服务的水平，缓解民营企业人力资源缺乏现状。

4.畅发挥中介作用，提升服务质量和水平

政府的主要职能是制定政策和提供公共服务，但由于地方政府在公务员人数等各方面因素的影响，在促进民营企业对外直接投资方面，政府可以通过中介组织提供咨询、培训、市场分析等各种服务。社会中介组织是“介于政府、企业和社会三者之间的，为提高社会运行效率而从事沟通、协调、公证、评价、监督、咨询等活动的机构”。它的基本职能是利用自己的信息优势，管理专家为企业提供信息咨询。总体来讲，我国的社会中介服务机构不发达，而专门为对外直接投资的民营企业提供服务的社会中介服务机构更少，其发展跟不上企业对外直接投资的步伐。在这方面，德国的做法值得学习。德国联邦经济部组织了德国70多家机构，包括各州的政府、工业联合会、地方工商会、海外商会以及金融机构等，共同打造了一个综合性服务平台（IXPOS），统一推出所有服务项目，以促进德国企业对外发展。另外，如新加坡的公共服务机构———国际企业发展局、韩国的大韩贸易投资促进公社、美国的海外私人公司、日本的贸易振兴会、丹麦的IFU等都作为中介组织为企业对外发展提供服务，有效地促进了本国企业的对外直接投资。

有效发挥中介组织的作用，利用中介组织的网络技术、环境，利用其用户多、覆盖面广，传输速度快，以及提供信息直接性、及时性等特点，在中介机构之间形成技术资源共享，在机构与企业之间建立信息服务平台，从而为民营企业对外直接投资提供宽领域、高层次，快速、有效的服务。宁波也有律师事务所、会计师事务所、金融保险机构等中介机构，但由于服务分散，良莠不齐，民营企业获得服务的成本较高，需要政府规范和引导，促进中介机构为宁波民营企业对外直接投资提供较为系统和有针对性的服务，以有效发挥中介机构的作用。所以为了更好地促进民营企业对外直接投资，政府必须促进各行业商会和各类中介组织发挥信息服务作用。政府有关部门一方面需要促进中介组织本身的健康发展，对中介机构从业人员进行岗位技能培训和考核，进行资质认证，提高中介机构在岗人员的专业素质；另一方面是针对社会对中介人才的需求，培养符合中介服务业需要的经营管理人才和专业技术人才，以建立熟悉国际标准、符合国际要求的中介机构，为海外投资企业提供各种信息咨询和项目论证。

政府可以指导成立境外中资企业商会（协会），为宁波对外直接投资的民营企业提供一个互助、沟通的企业之家，有利于境外宁波民营企业的互助、交流，也有利于与当地政府、商界的沟通。发达国家的海外商会具有较强的影响力，我国已有了一些类似商会，但在协调、沟通和服务等方面的功能还远远没有充分发挥，所以推动海外商会的建设，在现在我国企业与国外贸易、投资摩擦不断的情况下，非常必要，也非常迫切。

5.畅加强政府监督，防范民营企业对外投资风险

对于政府监管，很多学者都提到对国有资产要加强宏观监管，以防止国有资产的流失。政府确实应该专门制订对国有企业在境外设立的投资企业资产审计和监管办法，成立专门的监管机构，有效监管，严防国有资产的流失。而对民营企业，如果仅仅靠审批制来实施监管，不仅效率低，而且很容易造成负面影响。对民营企业对外直接投资并不能放任，应着力于完善对外直接投资企业的事后监管体系，以引导民营企业的有效经营，防止资产的流失。对民营企业的监督主要是看对外投资企业是否有非法转移国内资产，从事未经许可的投资项目或向第三国投资的行为；监督投资企业的会计账簿情况和对外投资项目结束后的财产处理情况等。对违反对外直接投资有关规定的企业可以进行不同程度的处罚。总的来讲，对于民营企业对外直接投资，政府应该从宏观角度上进行适当的监管，主要通过银行和保险公司等市场主体来对企业使用的国内借贷资金实施风险控制。

【注释】

[1]本章节的部分内容《促进民营企业“走出去”的政府服务———基于宁波的调研与思考》已在《国家行政学院学报》2008年第4期发表。

[2]青木昌彦：《东亚经济发展中政府作用的新诠释：市场增进论》，《经济社会体制比较》1996年第5-6期。

[3]数据来自宁波市工商联。

[4]数据来自宁波市工商联。

[5]成思危：《面向世界和未来，大力培养中国的跨国公司》，《中国境外投资的战略与管理》，民主与建设出版社2001年版，第49页。