财政支持科技创新的政策措施

财政支持科技创新的政策措施

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》将科技发展的方针总结为“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”十六个字。这一新方针是邓小平理论、 “三个代表”重要思想和科学发展观在科技工作中的具体体现，是改革开放以来党对科技工作一系列指导方针的继承和发展，是我国未来科技事业发展的行动纲领，意义重大而深远。围绕提高自主创新能力的整体目标，政府要建立有效的宏观协调机制，完善推进科技创新的宏观管理体制和运行机制，努力促进科技资源的有效配置和综合集成。作为政府综合经济管理部门，财政部门也要锐意创新，充分发挥职能作用，因地制宜地制定系统的促进自主创新的政策措施，推进科技创新要素和其他社会生产要素的有机结合。

一、十五期间十堰财政支持科技创新的做法及效果

多年来，我们围绕全市经济结构调整和技术创新，以发展高新技术产业和促进特色农业产业化为主线，突出汽车产业、环境保护、生物医药、信息化工程和特色农业等重点。按照高起点、产业化、规模化的要求，注重形成区域特色，坚持技术集成整合，提高经济效益，充分利用十堰优势资源和科技力量，以科技攻关项目为依托，充分发挥财政资金的引导作用和乘数效应，切实抓好一批科技含量高、市场前景广、经济社会效益好，对地方或行业发展带动作用大的项目。着力扶持“有自主知识产权、有高新技术产品、有广阔市场需求、有经营管理能力，能增加税收、能提供就业”的科技型企业，特别是民营科技企业。大力提高传统产业技术含量，提升企业创新能力，积极培育新的经济增长点，推动经济增长方式的转变和结构优化，促进经济发展和社会全面进步。

建立健全了较为完善的科技投入体系，科技投入为技术在创新与进步中提供了有力的支撑。全市积极探索和建立以政府投入为引导，以企业投入为主体，银行投入为支撑，社会资本投入为补充的科技投融资体系。从管理机制上重点保证“科技三费”及时足额到位，引导企业真正成为科技创新的主体。2003年和2004年，全市实现科技总投入分别达到20963. 98万元和39450万元。2001年以来，累计利用挖革改资金3375万元(其中技术改造资金2625万元、新产品开发基金750万元) ，支持企业技术改造;累计利用中小企业创新基金1200万元鼓励企业技术创新，运用挖革改资金300万元重点支持先锋模具公司汽车覆盖件模具设计与制造等十个技术改造项目，十堰市兴蝶软件有限公司文书管理系统软件等16个新产品开发项目及黄姜深加工治污技术研究等52个科技项目。2004年，共组织实施了市级科技计划50项， “科技三费”集中投向了“汽车关键零部件、生物技术与新医药、制造业信息化、南水北调中线水源区可持续发展”等4个重点科技专项计划。全年共争取省以上重点科技项目89个，争取科技经费758. 1万元，高于市本级“三费”额度，创历史最好水平。其中， “汽车电子防倾斜装置” 、 “奥斯达自动调整臂”等4个项目被列为国家科技型中小企业创新基金计划和产业化计划; “黄姜皂素清洁生产示范工程”被列湖北省重点科技招标项目。

在此基础上，我市于2001年设立了科技型中小企业技术创新基金，并以科技型民营中小企业为主要扶持对象，基金采取有偿使用、到期回收、滚动发展的原则，至2003年创新基金已滚动到500万元，累计支持22家企业共23个项目(其中19个项目的产品已进入市场) ，投入基金600万元，引导企业投入4000多万元，实现销售收入2. 5亿元，利税3500万元，增加就业1500余人次，产生了较大的经济和社会效益。

二、存在的问题及成因分析

(一)体制、机制和人为障碍因素造成科技创新环境还不够理想，投资环境有待进一步改善

我市在科技创新的软环境上还存在着不能适应高技术产业发展的要求，具体表现为体制、机制、意识观念等方面的问题，这些因素造成我市科技创新的宏观环境和微观环境还不够理想，与发达地区相比还有很大差距，特别是在吸引外资、项目合作、人才引进等方面，需要政府下大力气进行投资环境治理。目前我市不少高技术骨干企业人才外流，吸引、使用、凝聚和留住人才的政策性措施力度不够大，知识、技术和管理参与分配等激励机制不够健全和有效。

(二)投入不足，渠道不畅，风险投资机制尚未形成，我市高技术产业发展缺乏后劲的问题日益突出

培育高技术产业化项目将是今后一项长期而又艰巨的任务，培育项目源的关键是长期、稳定的科研投入。资金投入的严重不足，制约了我市高新技术企业规模扩张和产业规模的形成。科研投入在高技术产业的发展过程中起着重要的引导作用。和发达地区相比，我市在高技术产业化方面的投入严重不足，长此以往，势必影响到高技术产业规模的扩大和企业的发展。很多企业自筹能力差，偏重依赖政府投入，难以成为投入的主体;有利于高技术产业发展的资本市场尚不完善，融资渠道狭窄，主要以间接融资为主，直接融资比例很低，缺乏良好的有利于高技术产业发展的风险投资机制;投资主体多元化问题未从根本上得到解决，致使许多高技术成果难以与产业、资本相互融合。

(三)技术创新能力不强，成果产业化率低，缺乏能够形成新兴产业的重大高技术产业化项目

十堰市科技成果产业化率低，产业化规模普遍偏小，没尽快形成对全市经济足够拉动力的高技术产业群体，高技术项目经济规模普遍不高，缺乏大型高技术产业化项目，未形成规模优势。全市高技术研究开发内容与市场和企业结合不够，针对性不强，难以形成具有自主知识产权的主导产品，多数科技成果技术含量低，成熟度低，缺乏配套和集成。高技术的商业化运作程度低，一些单位往往不从市场角度出发而仅仅满足于出成果得奖，满足于把成果变成展品，而不是转化为商品和开拓市场形成产业。某些影响经济发展和产业升级的重大关键技术、核心技术受制于人。另外，高技术、高层次人才短缺。同时，具有现代企业管理能力、能熟练驾驭现代科技、金融、风险投资、经营管理的复合型人才紧缺，影响了高技术企业的整体竞争力。

(四)用高技术改造传统产业的力度远远不够

由于资金、观念、机制等多方面原因，传统产业改造举步维艰，造成一方面落后生产力不能尽快淘汰，另一方面难以大力培育和壮大新兴产业，从而无法尽快扩张经济总量和提升经济质量。另外，高新区规模小、功能弱，辐射带动作用不够。表现为区内一般性企业多，有较大影响的重点高技术企业较少。同时，区内孵化功能不完善，缺乏技术支持，吸引科技创业者不够，产品技术含量较低，自我发展能力不强，辐射能力弱，政策优势、体制优势、功能作用未得到充分发挥。

这些问题导致十堰工业企业的科技创新能力比较薄弱。2005年全市高新技术产业增加值13亿元，仅占全部工业增加值的10. 6%，低于全省16个百分点;科技进步对工业经济增长的贡献率在45%左右，低于全省约5个百分点。

科技创新，企业是基础。当前，我市企业自主创新能力严重不足。企业自主创新能力薄弱，已成为制约我市经济社会发展的瓶颈。我国企业自主创新能力不足，原因主要表现在以下四个方面。

1.企业研发经费投入不足

我国大中型工业企业研发经费支出与其销售收入的比例，多年来一直在0. 7%以下徘徊， 2002年为0. 83%，我市企业技术开发仅占销售收入的1%，与发达地区3%～10%的投入比例有很大差距。此外，企业重引进，轻消化吸收再创新。

2.企业高级科技人员不足、流失严重

调研结果显示，全国192家中央级企业专业技术人员，具有硕士以上学历的人员只占总数的2. 1%，高级技师仅占工人队伍的0. 16%。十堰市分布在一线的科技人员仅占全市专业技术人员的13. 4%。并且，国有企业科技人才流失严重。技术创新，人才为本。科技人员的不足与流失，无疑会大大削弱企业的自主创新能力。

3.以企业为主体的创新体系尚未完全形成

在发达地区， 80%的科研工作在大企业中完成。但我市企业研发机构数量较少，研发能力不足。2001年十堰大中型企业有研发机构的仅占25%，有研发活动的仅占30%。在“产学研”结合中，企业基本处于从属地位。企业之间的技术联盟也是有需求、无行动，还属纸上谈兵。目前，行业共性、战略性技术研发薄弱，急需企业技术联盟履行职责。

4.国家相关优惠政策难以发挥应有作用

为了促进企业提升创新能力，国家制定了多种财税优惠政策。如财政部曾经规定，企业研发费用可划入管理成本，比上一年超额部分的50%可抵扣应税所得额。但研究发现，每年在各行业龙头企业、重点企业中的平均落实率低于14%，企业实际享受的金额只占应该享受金额的5. 79%，这无疑是造成企业自主创新不足的重要原因。

三、促进科技创新的相关政策措施建议

财政部门要紧紧抓住推动企业技术创新这个关键，对有利于产业优化升级的关键技术、共性技术、推广应用的重点技术创新项目，具有自主知识产权且市场前景良好的高新技术项目的开发和推广应用等在政策和生产要素上给予重点扶持，引导社会资本投入技术创新。与此同时要加大工作力度和政策争取汇报力度，力争使本级的科三费、新产品开发资金、技改贴息等各项专项资金建立并有所增长。

为了进一步加快我市科技自主创新步伐，财政需要采取的政策措施主要有以下几点。

(一)确立企业技术创新的主体地位，把科技创新体系建设作为加强自主创新的突破口

大力运用市场、财政、金融、法制和文化等手段支持企业成为技术创新的主体，优化创新资源配置，建立产学研一体化的区域创新体系。

确立企业技术创新的主体地位，要为企业技术创新提供体制、机制和政策保障。一是要把建立健全技术创新机制作为建立现代企业制度的重要内容，对被授予国家级、省级技术中心的企业给予重奖，鼓励企业建设各类研究开发机构和增加科技投入，使企业成为研究开发投入的主体。二是有关科技计划应当充分体现企业的重大科技需要，建立以企业为核心、产学研紧密合作的机制，支持和引导企业成为技术创新活动的主体。三是要进一步加强知识产权保护，并有效防止不利于竞争的市场垄断行为。四是要支持企业组建各种形式的战略联盟，在关键领域形成具有自主知识产权的核心专利和技术标准。五是国家经济政策与科技政策，如投资、金融、消费和政府采购政策等都应当有利于企业的自主创新，充分发挥政策对自主创新的促进作用。

确立企业技术创新的主体地位，要大力扶持科技型中小企业的技术创新活动。科技型中小企业往往具有特殊的创新活力。世界各国政府都积极扶持中小企业发展，鼓励中小企业的技术创新，为中小企业提供良好的创新创业环境。目前我市已经涌现出一批具有创新活力和良好的成长潜力的科技型中小企业。要通过基金支持、创业投资、贷款贴息、税收优惠等方式，支持它们的技术创新活动。要不断完善企业孵化的软环境建设，重点办好高新技术创业服务中心、大学科技园等各类企业孵化器。

确立企业技术创新的主体地位，要增强企业的技术集成与产业化能力。企业是技术创新的主体，也是技术集成与产业化的主体。要建立健全知识产权激励和知识产权交易制度，发展各类科技中介服务机构，促进企业之间、企业与大学和科研院所之间的知识流动和技术转移，支持企业大力开发具有自主知识产权的关键技术，形成自己的核心技术和专有技术，加快科技成果产业化步伐。要围绕提高企业技术创新能力，调动各方面力量为企业技术创新服务。

(二)促进对引进技术消化、吸收和再创新，有效整合创新资源

把消化吸收创新作为自主创新的重要手段。消化吸收创新也称模仿创新，是在引进技术基础之上的创新。强调自主创新，并不排斥引进国外先进技术。在经济全球化时代，任何国家和地区都不可能封闭起来发展。只有充分利用经济全球化带来的机遇，加强引进技术基础上的消化吸收创新，才能实现技术进步和经济发展的跨越。我国改革开放以来，经济发展与技术进步在很大程度上也是通过引进基础上的消化吸收创新实现的。今后，我们应该在更深层次上引进技术，利用巨大的国内市场优势，完善引进技术的消化、吸收和再创新机制，把自主创新与技术引进、消化和吸收有机结合起来，努力实现在引进基础上的创新，提高国际科技交流与合作的层次和深度。

(三)整合激励自主创新的政府采购政策，调动企业参与科技创新的积极性

政府采购激励自主创新和促进自主知识产权开发的功能，是其他社会主体所不能替代的。只有以政府为主体的采购，才会更多地从全局出发，追求总体的民族经济目标。自从我国政府采购法颁布实施以来，有关管理部门相继出台一系列导向性政策，对我国社会进步、经济发展转型起到了极大的推动作用。在今后以科技创新为主导的新型经济发展模式中，政府采购自然肩负着重要的作用。

技术创新需要付出大量的人力、物力和财力，很多情况下不是那些以盈利为目的并保证生存的企业可以承受得了的，需要政府在各个环节给予政策的扶持和经济上支持。政府通过拨款资助、贷款贴息和资本投入等方式扶持和引导科技型中小企业的技术创新活动，用款单位分布在农业、环保、生物、通信等众多领域。通过为中小企业贴息这样的措施，将银行资本引入高科技企业，促进科技成果转化。

同样，政府采购过程中有不少环节是可以体现政府对科技创新的优惠作用的。如，在政府采购的资格审查方面，对那些科技创新的企业体现支持的办法;在政府采购中制定鼓励优先购买科技创新产品、使用科技创新的工艺;在竞争招标中，对实行了科技创新的企业给予一定比例的优惠率;在政府采购付款结算中采取对科技创新企业优先和优惠的办法等。这样，采用了科技创新的企业无论以后参加哪个地区、哪个级别的政府采购，都可以免去资格审查的环节，从而达到了对科技创新企业扶持的作用。

(四)围绕“一主四大”支柱产业，全面开展科技自主创新，加快高新技术产业化进程，力争获得一大批具有自主知识产权的创新成果，提升产业的核心竞争力

通过财政资金投入的引导，激发其他主体的投资热情，带动各方面投入产业关联度高的高技术产业部门，大力发展高新技术产业，提高经济发展速度和质量，加快经济强市的建设步伐，同时，推动企业成为技术创新的主体，逐步建立适应工业发展的科研开发网络体系，发展具有自主知识产权的重大技术，从根本上提高制造业技术水平。加快用高新技术和先进适用技术改造传统产业的步伐，鼓励企业在体制和机制创新的基础上加快技术进步，形成具有众多品牌和竞争力的制造业研发和生产体系。

当前要着力解决影响和制约汽车产业发展的重大矛盾和问题，逐步引导整车生产企业通过联合与协作，全面提升十堰整车生产的核心竞争力和抵御市场风险的能力。加快企业自主创新能力，指导、支持企业尽快建立和充实自身研发机构或队伍，开发自主品牌，增强发展后劲。切实营造人才创业环境，充分发挥人才在企业科技创新中的核心作用。政府应建立人才信息平台，为企业所需人才提供及时的服务，帮助企业进行人才培养和引进。建立十堰市汽车产业发展专项资金，并列入市财政预算，重点支持整车生产企业开展技术研发及重大项目技术改造。通过高新技术与传统技术的复合，使现有成熟技术重现活力，实现产品的新功能、新价值。

(五)积极争取国家实施中部地区崛起和老工业基地振兴的相关政策，重点包括汽车行业的增值税转型试点、企业所得税优惠等，为企业创造良好的发展环境

党中央关于促进中部崛起的发展战略，为中部地区发展指明了方向，也带来了千载难逢的重大机遇。中央提出，要充分发挥中部地区的区位优势和综合经济优势，加快发展有竞争力的制造业和高新技术产业。国家要从政策、资金、重大建设布局等方面给予支持。

在中部崛起的新契机面前，我们要立足本地资源禀赋和产业基础，加快经济结构调整，打造全国重要的汽车零部件产业基地。要以工业园区为载体，以整车发展为纽带，延长产业链，并培育和发展一批研发能力强、掌握核心制造技术、注重市场营销的大型企业集团，结合中部和老工业基地振兴，鼓励企业实行优势互补的强强联合和重组并购，形成大中小企业优势互补、分工协作的格局。

要抓住发达地区产业结构调整和转移的机会，接受产业链的分工，主动地、有选择地接受其制造业的转移。另外还要积极采取措施，发挥后发优势，释放产业聚集效应，做强做大制造业，把我市建成全国第一、世界前三的商用车基地。

要把政策优势转化为经济优势，最大限度地争取好、利用好、落实好国家财政税收优惠政策，走新型工业化道路，超常规、跨越式发展“一主四大”产业，使之成为拉动我市国民经济发展的强劲动力。

(六)建立多元化的科技投融资制度，促进中小企业创新创业

建立稳定的财政科技投入增长机制，增加财政对科技的投入，较大幅度地提高财政科技投入水平。同时，引导和激励社会资源对科技创新活动的投入，逐步形成多种形式、多种渠道的科技投入体系。利用税收优惠、补贴等多种形式鼓励企业增加研究开发投入;进一步放开市场准入领域，改善投资和服务环境，大力发展创业投资，培育创业投资机制。通过拓宽资金渠道，发展资本构成多元化的创业投资公司，规范创业投资企业产权制度;建立和完善多层资本市场体系，促进投资的良性循环;发挥风险投资的作用，形成促进科技创新和创业的资本运作和人才聚集机制;建立开放式的科技体系，充分利用国际科技资源，提高研究水平和创新能力;扩大中小科技型企业创新基金规模，加大对中小科技型企业的支持力度。

(七)重视人才队伍建设，努力培养一支多层次的高新技术产业化人才队伍

在人才队伍建设方面，要招聘与培养并重，努力造就一支适应高技术产业发展要求的人才队伍;在人才激励制度建设方面，努力建立并完善人才激励制度的内在利益驱动机制，积极试行股票、期权、年薪制、技术入股等激励措施，完善高级管理人员和科研人员的报酬体制，争取使高技术产业的科研人员和管理人员的薪酬水平以及薪酬结构逐步同发达地区接轨。在调整和优化人才结构方面，区分不同层次和不同需求，制定不同的人才待遇倾斜政策，对于科技精英，设立专项人才基金，通过人才的高待遇和长时期的科研经费支持，鼓励和扶持他们主持重大科技项目研究，以此培养造就一批学术精英和科技之星;对于老年人才进行二次开发，采取返聘或延长退休年龄等办法，尽量延长他们的工作年限，让他们为高技术产业化建设贡献余热;对于后备人才，通过加大基础教育力度，努力形成全市不同层次与专业匹配的人才队伍系列，建成我市高技术人才巨大的后备基地。

在发展技术特别是高新技术及其产业方面，必须强调国家意志。通过自主创新掌握关键技术，提升关键产业水平，已经成为新时期技术进步的基本立足点。政府的经济、科技和产业部门要围绕重大工程和重点项目，制定相互衔接、互相配合的产业政策、财税政策、科技政策、政策采购措施，促进区域产业集群发展，增强区域竞争实力。

(作者:涂兴炳　十堰市财政局)