领导组织结构的确立

第二节　领导组织结构的确立

结构，是领导组织的基本框架。通过对结构的合理规定，人们就可以在组织的内部建立起健康的机制，并进而建立起有效的领导体制。在领导活动中，必须确立合理的领导组织结构。

一、分析组织结构的制约因素

领导组织结构是由人们来确定的。但是，人们确定组织结构时，不是可以随心所欲的，而是要受到一系列的因素制约。

(一)组织性质因素

一个领导组织的性质，是由其目标和活动内容决定的。根据组织的目标和活动内容来划分，组织可分为政治领导组织、经济领导组织、文化领导组织等。由于组织性质不一样，确立的组织结构也就不一样。例如，政治领导组织，它包括政党领导组织和国家政权组织。现代社会中的政党为本阶级提出奋斗目标，制定路线、方针、政策。国家政权组织，是管理众人之事的组织。政治与权力是不可分割的。所以，在考虑领导组织结构时，就应当以权力的集中与分散来表述。又如，经济领导组织，由于它担负着为人们提供衣、食、住、行和文化娱乐等物质生活资料的任务，履行着社会的经济职能，所以，成立经济组织，首先是为了生产上的需要。因而，我们在确立经济领导组织的结构时，要受生产任务的制约，应当以任务型结构来考虑。

(二)环境因素

领导组织面临的外部社会环境的因素有文化、技术、教育、政治、法律、人口、自然资源等。从系统观点看，不外乎是政治、经济和文化的三个环境系统。一定时期内的环境因素，一国一地的状况，都表现出对组织结构的强烈影响。例如，有集权传统的国家，往往是集权有余，分权不足。在确立领导组织结构时，就要考虑是承袭传统，还是打破传统进行改革的问题。在生产力水平低、社会分工不发达、生产规模小的小生产社会里，组织结构大都采取集权的形式。在生产力水平较高，社会分工较发达，生产规模大的社会环境里，一般都采取分权的组织结构。

(三)领导组织内部各要素的客观联系

组织内部各要素之间的客观联系，也是组织结构的重要制约因素。构成组织的基本要素，也就是组织的细胞，即职位和人员等。在社会主义国家里，处于不同职位上的成员，都是生产资料的主人，都有管理国家和社会的权力，根本利益是一致的。因此，组织内各职位之间是统一的，各成员之间是同志式的互助合作的平等关系。这种客观关系，决定了组织结构的确定要有利于各职位之间的统一协调，要有利于各成员管理国家和社会的积极性的发挥，从组织结构上保证人民主人翁地位的实现。

(四)组织系统中上下级之间的客观联系

一般说来，组织系统中上下级之间的客观联系有四个层次:高、中、下、基层职位。高层负责制定总目标及其方针;中层负责制定具体目标，执行上级政策，协调下级活动计划;下层贯彻上级决定，组织协调本单位工作;基层负责落实上级各项决定和政策，因地制宜地开展活动。这种不同层次的隶属关系，制约着组织系统的排列组合，即纵向的层次结构。

(五)组织系统平级各要素之间的横向联系

组织系统平级各要素之间存在着横向联系，这种联系表现为组织的横向分工与协调的关系。这种横向联系制约着组织结构如何根据分工、协调的需要，在同一阶层上分成若干部门和确定各部门的工作范围和职责。

二、把握组织结构设计的依据

领导组织结构的设计，要依据领导活动目标的需要和客观环境的变化。从我国的具体情况出发，设计领导组织的结构，必须依据社会化大生产的发展状况，社会主义制度的客观要求以及我国的国情。

(一)组织结构要同社会化大生产相适应

社会主义是建立在社会化大生产基础之上的。社会主义生产资料公有制，促进了社会化大生产的进一步发展。一方面，社会分工日益扩大，专业化生产日益增多，各经济部门和团体的经济活动更富有相对独立性;另一方面，各经济部门、经济团体的联系日益密切，生产协作日益增强，横向经济联系日益发展，整个国家的经济活动更富有协调性和统一性。因此，组织结构设计要同社会化大生产相适应，就是既要加强各单位、各部门的协作和联合，又要保证它们各自应有的自主权。

(二)组织结构要与社会生产方式相适应

我国实行社会主义生产方式，还处在社会主义初级阶段。组织结构要与社会生产方式相适应，就要与社会主义初级阶段的生产力和生产关系相适应。

从我国现阶段的生产力来看，一是水平低，生产力要素质量低，人均国民收入低，全员劳动生产率也较低，主要产品人均占有率低;二是多层次。即全国生产技术发展的水平、工业发展的水平参差不齐;三是生产力发展不平衡。农村与城市，东南沿海与中部地带、西部地带，发达地区与不发达地区，经济发展水平不平衡。

从我国初级阶段所有制结构总的特点来看，是以公有制为主体的多种所有制经济并存，除了全民所有制经济、集体所有制经济和合作经济以外，还有个体经济和私营经济，以及中外合资经济和外商独资经济。

鉴于生产方式的这种状态，组织结构要与其相适应，就既要体现集中统一，又要体现灵活多样。

(三)组织结构要同我国的政治、经济、文化发展的需要相适应

组织的作用，是要获得政治、经济、文化等各项事业的成就和发展，因此，组织结构要同我国的政治、经济、文化发展的需要相适应。

组织结构要适应政治、经济、文化发展的需要，必须:

根据社会、经济、文化发展的战略要求，适时地变革组织结构。为完成社会发展的战略任务，组织的原有结构形式要随之做出某些调整或进行变革，诸如，或取消原来的某些部门或机构，或合并某些机构，或将某个部门划分为几个部门，或几个部门联合起来，或新设某些机构，或隶属关系变更，或权力形式变化，等等。

组织结构要富有灵活性和适应性。组织结构的灵活性和适应性，是对组织目标的实现和客观环境的变化而言的，即要能保证不同组织目标的实现，和适应客观环境的各种变化。为保持这种灵活性和适应性，一是结构不能僵化，不同条件下有相适应的结构;二是要注意组织结构与组织目标、客观环境的关系衔接;三是要注意组织中个人与个人之间、个人与群体之间、群体与群体之间关系的变化。

要考虑政治、经济、文化发展的不同阶段的不同特点，然后再建立与其特点相适应的组织结构。任何事物的发展都呈现出阶段性，不同阶段具有不同的特点。一般说来，事物发展都要经过萌发、上升、平稳、衰退、转化等阶段。在萌发阶段，关系比较单一，组织的职能也较单一，因此组织结构比较简单;在上升阶段，组织面临的问题比较多，要求建立新的职能部门;在平稳阶段，组织面临的问题主要是如何巩固已有的成果，在稳中求发展，因此，要理顺关系，寻求配合协调;在衰退和转化阶段，组织所面临的主要问题是识别和解决衰退问题，及时改善现状，由衰退向新生转化，因此，组织结构应与组织寻求新的解决办法和出路相适应。

三、明确组织结构设计的原则

确立组织结构应遵循什么原则?一些组织理论流派都有代表性的看法。从它们各家的意见中可以看到一些共同点，诸如，组织是一个相对独立的实体，有明确的目标和责权范围;权力线宜短不宜长;控制度宜小不宜大;分化宜专不宜杂，等等。确立组织结构，一般地说，都必须遵循以下原则:

(一)任务目标原则

这是指确立组织结构，必须与组织的目标相一致，与组织的任务相统一。这就要从有利于组织目标实现和任务完成的角度来考虑组织各部分的联结方式和机构设置。无论是结构层次的划分、分支的设计、横向部门的分设，还是职位、权力、责任的划分等，都要有利于任务总目标的实现。为此:

首先，要明确组织的总目标、总任务，并按照专业化分工分解成各项具体任务。

其次，要根据目标任务分析需要办的“事”是什么，有多少。

再次，考虑要办完办好这些“事”，需要设计什么样的组织结构和设置哪些职位。

最后，根据职位的设置、职权的规定，配备相应的人员。

另外，还要根据任务目标的发展变化，适当地调整组织结构。

(二)分工协作原则

即指根据专业化和工作内容严格分工的要求，以及协调配合的关系来设计组织结构。因此，在组织结构设计时，必须把组织的任务目标分成各级部门以及个人的任务、目标;要明确各部分、各岗位相互之间的关系，工作上有什么联系和衔接，使组织结构的设计体现出合理分工协作关系。

(三)责权相称原则

这是指进行各类、各级组织结构设计时，要把一定的职责和职权相结合起来。这里讲的职责是指职位的责任、义务。职权是指在一定职位上，在其职务范围内，为完成其责任所应有的权力。一定的职位，要对组织承担一定的义务，完成一定的任务，即责任。而为了履行一定的职责，必须有相应的权限。

责权相称的原则是很重要的。如果只有职责，没有权限，或权限太小，就失去了完成职责的手段和保证条件，处于该职位上的人员的积极性就会受到束缚。相反，如果只有权限而没有责任，就会造成滥用权力，产生官僚主义。有责无权，或有权无责，或责权不一致的现象都应当避免。为此:

不宜分设两个以上的机构来处理同类的事宜。否则不是互相牵制，就是争功诿过，浪费人力、物力、财力。

各机构的设置一定要在责权上有明显区别，各自都有相应的职权范围，不应有重叠。

要明确从属关系。各组织机构都要明确向谁负责，谁又向其负责，各负什么责。

坚持单一指挥。每一个单位的工作人员向一个领导者负责，不能形成多头领导。

职、责、权要与利相结合。如果缺少职，权限没有依托;缺少责，会造成滥用职权;缺少权，职、责难以履行;缺乏利，职、责、权缺乏实施动力。

(四)精干高效原则

这是指组织结构合理，组织层次、管理幅度适当，机构、职位的设置和人员配备都以数量最低、效率最高为限。因为如果不做到这样，就会造成信息传递旷时费事、失真;增加人力、物力、财力的消耗;组织内耗增大，机构臃肿，人浮于事;职责不清，指挥不灵，办事拖拉，延误工作，官僚主义滋生。

要做到精干高效，就必然要涉及领导幅度和组织层次问题。在组织任务不变的条件下，幅度和层次是成反比的，幅度小层次多，层次少幅度大，幅度大领导困难，层次多沟通缓慢。据专家们考察，自古以来，常采用“横六纵五”的原则，即幅度不超过6个单位，层次不超过5级。古代的六官、六部，旧中国的中央五院，均在6以内。就层级来说，全国行政区划以及机关内部的分层，一般均在5级以内。可见，历来人们都重视领导幅度和组织层次问题。

1.领导幅度

这是指每个领导者能够有效地直接领导下属的人数。为什么一个领导者直接领导的部属数目要有一个幅度呢?因为一个领导者，他的时间、精力、知识、经验、能力等主观条件总是有限的，部属增加时，会增加领导者与被领导者的直接关系，扩大部属之间的联系，如果超过限度，领导者不但不能以充沛的精力领导部属，顾此失彼，而且会影响部属的积极性，不能实行有效领导。

那么，一个现代领导者直接管辖的部属人数究竟多少为宜呢?要规定一个绝对限度是比较困难的。因为这一幅度不仅同领导者的才能、性格、知识、精力等素质有关，而且与任务的内容和性质有关，同时与工作计划、工作制度和职能机构状况有关，还与被领导的部属的特点也有关系。许多学者认为，部属数目是以算术级数增加的，而领导者与被领导者的关系是以几何级数增加的。所以，领导者直接领导部属的数目不宜太大，一般以6个为宜。如果领导者的能力强，部属的工作具有例行性、重复性、可度量性及同质性时，控制的部属可达12人左右，最多不得超过16人。一般说来，领导者直接领导下属的人数多少，应以领导者的状况、工作的性质、工作的条件和被领导者的特点而定。诸如，上下级相互关系的复杂程度，关系不复杂的宽度可大些，关系复杂的宽度可小些;下级活动同类性大小，同类性大的宽度可大些，同类性小的宽度可小些;下级工作技术性、专业性、程序性越强，则宽度不宜太大，反之，宽度则可大些;部属素质的高低，素质高，能力强的，宽度可大些，反之，宽度应小些;组织层次高低状况，层次高宽度小，层次低的宽度可大些。

一些研究者发现，组织中的高中级主管通常管辖4～8人，低层主管则管辖8～15人或更多。这是许多专家学者曾经调查了成百上千个政府机关和大企业、大公司的领导者所得出的结论。例如，五星上将艾森豪威尔在第二次世界大战中任盟军欧洲部队最高司令官，当时他有3名直属下级，而此3人的直属下级没有一个多于4名。美国管理学会曾经调查过100家大公司，发现总经理直接管辖的下属从7～24人不等，通常情况为9人。

2.组织层次

组织层次，就是在组织系统里各要素、各部分之间的等级、位置的划分，即组织结构的不同等级。在任何系统中都存在一个层次问题。层次，是系统中要素与系统、部分与整体之间联系的中介。合理的组织结构层次使领导活动系统更加严谨有序。但是，层次又使系统与要素之间的联系变得间接了，结构层次越多，这种联系就越弱，系统就容易变得不灵活、呆板。所以，在组织结构设计时，要合理设置结构层次。层次太少固然不利，像原始部落联盟那样单层次，组织显得松散。但是层次太多也不利，因为层次过多，带来的问题也多。第一，层次多，需要配备的人员多，彼此之间的协调工作也增加，管理费用也增加;第二，层次越多，上下级之间更不容易沟通;第三，层次越多，会使控制和规划都更加困难。正因为如此，组织层次一般是三层为宜，即高层、中层和基层。这样既可避免指挥不灵和闹独立性，也可发挥各级机构的自主性、能动性。

(五)回路原则

“回路”，原是指物理学上的电流回路，这里是指组织机构相互间的功能传输和信息传输所构成的回路。所谓回路原则，是指组织结构的设计，要有利于信息反馈和各组织机构正常的制约作用和促进作用的发挥。

按照回路原则要求来设计组织结构时，一是要设置具有环形走向的、具有相互制约作用的机构;二是要有较完善的反馈机构。

四、掌握组织结构设计的基本程序

组织结构设计一般可按以下程序来进行:

(一)组织的总体设计

根据已定任务目标，设计出组织的业务流程并达到优化。

(二)组织岗位设计

按照优化的组织业务流程设计组织岗位。即既从组织业务流程的需要，又便于组织管理来设计管理岗位。

(三)形成组织岗位整体

组织岗位设计好后，要对各组织岗位进行工作分析，要根据总体目标的要求，以工作规范的形式将每一组织岗位的工作项目、基本职责范围、管辖界限和主要目标加以固定下来。把各组织岗位的相互关系和位置明确起来，并在时间上、空间上、数量上把它们纵横联系起来，形成整体。

(四)定编、定员

按组织岗位上工作需要规定相应数量的人员编制，确定岗位所需人员的素质。

(五)规定待遇、考核与奖惩办法

根据各组织岗位在组织业务流程中的重要程度、任务轻重、劳动强度大小、技术复杂程度、劳动条件优劣等来确定劳动报酬。制定有关的考核与奖惩办法。

(六)设置控制机构

按照组织流程的连续程度和组织工作量的大小确定组织岗位上的各级控制机构，以保证组织业务流程的畅通无阻。并要对它们之间的层次关系、权力关系、请示报告关系等问题加以明确规定。

五、注意组织结构类型的选择

结构与功能有其内在联系，因此，为了从结构求功能，就必须注意组织结构的不同形式的选择。

(一)直线型结构

这一类型中的组织职位是按垂直系统直线排列的，从上到下呈现出由小到大的金字塔图形。其特点是垂直的隶属关系，每一个下属或下级单位只接受一个上级领导，结构简单，指挥统一，责任明确，权力集中。但是，由于各级主管负责人对所属单位的一切问题负责，它要求主管负责人通晓多种知识技能，亲自处理各种业务，因此，它只适用于小型企事业单位。

(二)职能型结构

当组织的各部门以职能来排列组合时，就表现为职能结构。这类结构除主管负责人外，还相应地在各级组织中设置职能机构或人员。这些职能机构既能协助领导者，又能在各自的业务范围内有权直线指挥下属单位，有权根据职能部门的业务要求下达指示和命令，下级除接受上级主管人的领导外，还必须接受上级各职能机构的领导和指示。其优点是适应现代生产技术复杂和管理分工比较细致的特点，发挥职能机构的专业管理作用，业务联系更加具体和直接。但容易导致政出多门、多头领导的现象，不利于责任制的建立。

(三)直线职能型结构

这是以上两种组织结构相结合的结果。它设置了两套系统，一套是按命令统一原则组织的指挥系统，另一套是按专业化原则组织的职能系统，是直线指挥统一化原理和职能分工专业化原理的有机结合。这里的职能机构人员，他们是直线指挥人员的参谋，只能对下级机构进行业务指导，而不能对它们进行业务指挥和命令。行政领导进行指挥，职能部门进行指导是其突出的特点。其优点是既具有指挥命令统一化的好处，又有职能分工专业化的长处，既保证集中统一领导，又发挥职能部门的积极作用，职责清楚，有利于提高工作效率。但下级缺乏必要的自主权，信息传递线路长，适应环境变化比较困难。

(四)事业部制结构

当高层领导者只保留少量的最重要的权力，而将较大的权力，甚至将有关经营管理权全部都授给有关部门，而各部门实行独立核算时，这种组织结构就编织成了事业部制型。“事业部”是企业内部相对独立的自主单位。一个大企业划分为若干个“事业部”，按产品类别、地区或经营部门作为标志。“事业部”具有相对独立的市场，相对独立的利益，相对独立的自主权;其优点是有利于发挥事业部的积极性，有利于企业最高领导层摆脱日常行政事务工作，成为真正决策者，有利于各事业部开展竞争，有利于培养和选拔企业领导人员。其缺点是机构重复，调度反应不够灵活，资料利用不充分，容易产生本位主义。

(五)矩阵型结构

“矩阵”，是数学用语，就是把多个单位按横向纵列组成长方形。当组织的结构是按任务来编织和按职能来划分各部门相结合的时候，就形成了矩阵式的组织结构。它由纵横两套管理系统组成，一套是纵向的职能系统，另一套是为完成某一任务而组成的横向项目系统。这种组织结构的特点是双道命令系统，基层单位的具体成员接受双向领导，在执行规划项目方面，接受专门项目负责人的领导。在领导日常工作方面，接受职能部门的领导。其优点是加强了各职能部门的横向联系，可分可合，随机应变。但是，当双重领导意见不一致时，执行人员往往无所适从。