行政领导的结构

（一）行政领导的结构

所谓结构乃是指在社会现象背后处于支配地位并赋予事物以秩序的力量。这样一种力量可以是显性的（即外化为体制或者正式组织），也可以是隐性的（即处于正式组织的幕后，构成支配人们思维和行为的约定俗成的规则）。行政领导活动在何种结构中展开，完全取决于它所面临的压力。来自上级部门的压力使其在一种正式的科层结构中展开，来自组织内部成员的压力则使其赖以展开的结构受着多重变数的影响。我们在这里把行政领导活动展开的结构分为两种：一是正式结构，二是非正式结构。

正式结构

行政领导活动的正式结构就是科层结构。科层制作为现代“官僚制”的核心特征，是德国思想家马克斯·韦伯分析现代法理型统治的理论基础之一，科层制至今已成为一种普遍性的制度力量，是任何现代组织进行有效管理的制度基石。科层制具有如下特点：（1）有正式规章；（2）有明确分工；（3）权力分层；（4）按正式规则发生公务关系；（5）任职资格要通过考核和任命。科层制是依靠个人在组织中的功能性定位作为表现形式的。可见，科层制是依照明确的规章和手续办事的等级权力结构。

科层制的作用在于：（1）科层结构为现代组织提供了现代权威。（2）科层制中权威的承载者一般是通过对现代知识的掌握和先进管理能力的具备作为组织成员认同的文化心理基础的。也就是说职位权威所包容的不仅仅是权力，还有使权力能够发挥其效能的知识储备和能力支撑。（3）科层制为组织内部提供了制度化的权力—义务体系和防范越轨的制度化规范。

但是科层结构并不是保障行政领导活动圆满成功的唯一结构，相反，许多单纯依赖权力这一资源的行政领导会面临着不同程度的“科层失败”。行政领导者权威的基础并不仅仅是建立在“职位”这一基础之上的，在职位之外还有“人格”这一凝聚性因素。故领导者必须是“职位权威”和“人格权威”的统一体。职位权威是由某一特定的体制性角色作为载体的，其权力是由上级主管部门按照法律和制度的规定赋予的；人格权威则是渗透在组织内部的一种文化力量，其影响力是建立在领导者的人格力量的扩展，以及下属对这一人格力量的认同这两大基础之上的。职位权威的缺陷可以由人格权威来弥补，职位权威的控制力也可以由人格权威来提高，两者合为一体才能导致行政领导的成功，其中人格权威是内在的精神基础，职位权威是外在的体制保障。科层结构仅仅是领导活动的正式结构，而行政领导活动还必须依赖非正式结构。

非正式结构

在任何一个组织中，既存在着在正式结构中展开的领导活动，也存在着在非正式组织中展开的领导活动。对于领导者来说，既存在着正式领导者，也存在着非正式领导者。

首先，对于正式领导者来说，其领导活动并不是仅仅依赖正式结构就能实现的。其次，发生在一个组织内部的领导活动，也并不是由正式领导完成的。

非正式领导者是相对组织的正式领导而言的。两者的区别在于，正式领导者拥有组织结构中的正式职位、权力和地位，其重要功能表现为领导达成组织的目标。他通常按照组织给予他的权力、按照正式的沟通路线、按照严格的规章制度进行活动，例如制定规划、方针、政策，以及授权、进行奖惩、控制和监督组织的活动等等。而非正式领导者不拥有正式的职位、权力和地位。他的领导者地位主要是因他具有某方面的才能（例如关心他人，或技术高超、学识渊博，为人刚正不阿等）而取得的，也就是说，他是凭借其本人的魅力而赢得众人的拥戴的。非正式领导总是按人们的需要进行活动，以满足人们的情感需要为其宗旨。例如帮助解决私人问题、协调各种关系、提供有关信息、承担某些责任等。

正式领导者和非正式领导者的另一区别表现在：正式组织中的领导职位并不因某一领导者的去职而消失，这一职位可以由他人填补；而在非正式结构中，非正式领导者的离去很可能导致整个非正式组织的解体，因为他是整个非正式组织活动的中心和发动者。

首先，一个成功的领导者应该集正式领导与非正式领导于一身；其次，注意协调同非正式领导者的关系，注意使他们的作用有助于完成组织目标；再次，改善正式领导，消除潜伏在等级体制中的对抗性因素；最后，在必要情况下，对那些妨碍正式组织目标达成的非正式领导者加以取代，从而促成整个非正式组织的瓦解，或改变非正式组织的影响，使其向有利于组织目标的方向转化。