新型研发机构的政策支持

第四节　发达国家技术创新政策的特点

在20世纪40年代以前，政府支持发明和创新的政策主要有三大支柱:专利体制、技术教育和促进基础科学发展（Rothwell和Zegveld，1981）。相对而言，传统的技术创新政策工具偏好“供给”方面，如支持R＆D或对R＆D补贴，吸收国内外新产品和技术。现在越来越多的政策工具关心创新的“需求”方面，如法律、税收、管制和和政府采购等。科技政策与工业政策、市场和干预、供给和需求、长远利益与短期利益、大计划与小分散等不同层面的紧密结合是国外技术创新政策的重要特点（贾蔚文等，1994）。随着经济全球化趋势的增强，这些环境或系统也将对其他国家的企业创新活动产生越来越大的影响。在这种情况下，公共政策的制定不仅受一国经济和社会目标影响，也深受国际环境的制约。例如，在40～50年代，军事目标在大多数国家的公共政策中占据着绝对优势，到了60～70年代，诸如生产率等经济政策才占有相应的优势地位。为了获得国际竞争优势，许多国家采取多种措施，以提高其军用和民用工业的创新能力。其中政府补贴、对工业创新进行直接投资等就是相当流行的公共政策之一。^[24]

Freeman（1997）等人则把第二次世界大战以来OECD国家的科技（创新）政策分为三个不同的阶段（表10－5）。认为第二次世界大战中后期的创新政策既受到战争本身的影响，也深受“冷战”初期的影响。这一阶段的创新政策主要集中在创新的供给方面，尤其是强调R＆D能力的培育。在第二阶段，由于意识到创新政策过于偏重供给方面会存在一些问题，各国政府就开始把精力转移到完善创新的经济环境上。进入20世纪90年代以来，各国创新政策则开始强调目标多元化，原有公共政策的重点、内容发生了较大的变化，越来越多的国家开始重视与创新相关的知识生产与扩散。

一、支持产业技术进步是各国公共政策的重要内容

作为国民财富创造和技术创新的主体，企业始终是各国政府经济社会总体政策框架中的重要组成部分和施与对象。从总体趋势上看，20世纪80年代是一个十分重要的政策转变时期。在此之前，特别是在“冷战”时期，西方主要发达国家的科技发展目标重点是服务于军事对峙，保障国家安全，对企业研发活动的支持也基本服务于军事目标，与此相关，物理学、化学等则是当时重点支持的领域（表10－6）。^[25]如美国长期以来政府R＆D直接资助的主要是国防领域，1993年美国对产业R＆D投资的70%以上被用于与国防有关的开发工作；而在非国防方面，主要的领域则集中于能源、太空和卫生健康。^[26]但与其他发达国家相比，日本则是一个突出的例外。第二次世界大战之后，日本军事能力受到制约，国家安全受到主要是美国的保护，国防开支占财政总支出的比重始终较低，从而使它能够将更多的财力投入到经济发展中去。日本在第二次大战后所采取的产业政策和政府对产业科技创新的强力支持，对日本战后实现长达20多年的持续高速增长起到了重大作用，成为仅次于美国的世界第二大经济体。“日本奇迹”尽管不是唯一，但却肯定是刺激其他发达国家进行一系列经济政策和科技政策重大调整的关键性原因。

表10－5　OECD国家科技政策的三个阶段（部分）

资料来源:Chris Freeman and Luc Soete（1997）.

表10－6　20世纪中叶到90年代之初发达国家政府支持研发活动的目标和领域

资料来源:Chris Freeman and Luc Soete（1997:388），转引自王伟光:《中国工业行业技术创新实证研究》，中国社会科学出版社，2003年，第199页。

实际上，虽然早在20世纪60年代以后，经济增长和生产效率提高已逐渐成为各发达国家科技发展政策关注的目标，但从80年代开始，特别是在“冷战”结束后，政府对产业R＆D投入与科技创新活动支持政策的范围、力度与主动性明显增强。这直接导致了一系列旨在提高本国产业技术进步与竞争能力的科技计划、政策和立法行动，如开始于80年代的欧盟第1框架计划以及目前正在实施的第6框架计划（2003～2008年）、日本的“适应新形势，从长远观点出发振兴科学技术的政策大纲”（简称振兴科学技术计划，1984年）、美国“先进制造计划”（1992年）、韩国的“G7计划”（1991年）等。

二、政府支持产业技术进步的重点目标与领域各有特点

20世纪后期到21世纪初期，围绕技术领先和国际竞争力的提高，发达国家纷纷调整支持企业研发目标和重点。概括起来，除了增强社会科技知识供给和促进增长以外，鼓励高技术和新兴技术及其产业发展，通过促进中小企业成长以创造更多的就业机会，也成为发达国家支持企业研发活动的重要目标（表10－7）。此外，不同发展时段总有不同的产业投资重点以及与其相关的技术关节点，也是促使企业增加R＆D和保持R＆D适度规模的重要原因。例如，20世纪之初围绕钢铁、汽车、化学等工业的大规模投资，以及90年代的大规模ICT投资。虽然这些投资热点的出现与当时的市场环境有很大关系，但是，政府鼓励R＆D投资和鼓励应用新技术等方面的宏观政策，也是诱导企业加大R＆D投入的重要原因。与发达国家不同，发展中国家支持企业研发活动的重点和领域基本上是一些本国产业技术的薄弱环节，强调技术引进及其基础上的再创新，目的是尽快缩小与发达国家的差距，培育自主创新能力。

表10－7　20世纪90年代以来发达国家支持企业研发活动的主要目标与领域

资料来源:作者整理。

发展中国家的后发优势，决定了这类国家有可能快速实现赶超，甚至获得某种技术优势。20世纪70～80年代，韩国政府推行引进为主、自主开发为辅的科技政策，对企业主要在钢铁、汽车、造船、电子、化工等产业技术领域研发进行支持。从90年代起，又提出把高新技术产业作为21世纪重点发展目标，并对企业在半导体、宇宙航空、原子能、生物及新材料等高新技术领域的研发进行支持。这种研发导向使得韩国的技术能力得到极大提升，并在半导体、汽车、电子等行业居世界领先地位。

三、多种政策工具综合运用

技术进步不是一个单纯的技术组织过程，而是一个跨部门、跨领域的社会经济组织过程。所以，国外支持企业研发活动的政策重点和手段涉及企业研发的各个环节和方面，有的侧重对企业R＆D投资的免税，有的强调研发设备的更新和采购，有的重视科技成果转让，有的突出了研发人才的培养，还有的关注创业投资等。这些政策手段有如下三大类:①税收优惠政策，包括免税期、投资税收抵减、R＆D费用双倍扣除、加速折旧、投资税收减除以及减免关税与货物税等。②金融支持政策，包括低利融资、分期贷款、融资保证、股权参与、补助金等。③其他政策，包括政府采购、限制外来投资、进口管制、行政指导、技术协助等。在实践中，这些政策手段相互交织在一起，共同作用于企业研发的全过程。不同国家在使用这些政策过程中各有侧重。

以税收优惠和鼓励中小企业发展的政策措施为例，国外的政策手段比较多，中国则较少。相比而言，国外的税收优惠政策比较全面也比较宽松，只要有R＆D投入就有相应的优惠措施，而中国的R＆D优惠强调的是“连续增长”基础的减免。再如支持中小企业研发的政策，与国外相比，中国这方面的政策措施还比较少。此外，作为从需求角度支持技术创新的重要政策工具，政府采购对企业的研发和发展发挥着巨大作用。政府采购，尤其是国防采购，有效地减轻了一些高新技术产品投放市场的前期风险，从而促进了高新技术的应用。美国早在20世纪60年代就制定了“政府采购法”，对高科技产业及战略性产业进行扶持。硅谷的崛起，与美国政府当年对电子产品、导弹产品、计算机产品等的大量采购就有着十分密切的联系。美国著名的高技术公司，诸如IBM、惠普、得克萨斯仪器公司等都在很大程度受惠于政府采购政策。在日本、韩国以及中国台湾地区都有类似的政府采购制度。

四、大力推进产业共性技术研究

研究开发的市场失效决定了政府必须进行适当干预。根据泰奇的观点，与企业R＆D投资相关的市场失效主要源于如下三种风险。一是一般风险，包括投资厌恶、一般的R＆D厌恶、小企业投资障碍；二是R＆D特定风险，包括固有技术、R＆D资本密集、进入市场的时间长、潜在市场的范围广泛、技术与市场的匹配等；三是与市场有关的风险，包括集体使用、市场进入、高的交易成本、规模或范围经济等。^[27]一些产业共性技术、通用技术所面临的上述风险最为突出，如果没有政府的适当干预，产业的整体技术水平就难以快速提升。另外，尤其是未来共性技术的研发投入更大，但是未来市场却充满了不确定性，再加上科学技术本身复杂性日益增强，使得产业共性技术开发凸显“瓶颈约束”。所以，各国政府针对不同类型的R＆D风险及不同类型技术特点，大力加强产业共性技术开发，以扩大产业共性技术供给，为未来产业技术领先奠定科技基础（表10－8）。

表10－8　不同类型技术的政府支持方式:国际经验

资料来源:乔治·泰奇:《研究与开发政策的经济学》，清华大学出版社，2002年，第117页。这里的预算年度为1996年或1997年。

专栏10－3　美国产业技术办公室战略计划

最近，美国能源部产业技术办公室（OIT）出台了专项科技计划，用以支持高效利用能源的、具有竞争性以及对环境有利的产业技术的开发和利用。通过与其他产业部门合作，OIT将鼓励和帮助产业通过发展技术来解决重大的能源和环境挑战。产业技术办公室的主要目标是:到2010年，能源效用提高25%，工业排放减少30%；到2020年，能源效用提高35%，工业排放减少50%。

OIT的战略是针对市场、产业部门和整个国家的需求制定的，且与产业技术办公室的核心价值、运作原理保持一致。其战略要点是:重点在能源和对环境敏感的产业与产业部门建立伙伴关系、推动国家未来发展战略的进程、运用未来产业战略整合产业和政府资源、利用综合小组完成项目目标、设计灵活和有针对性的计划、加强产业技术办公室人员的教育和培训、监督进展情况和运作情况、施行综合性计划以指导未来规划战略。

为实现其任务，OIT通过调整改进实施产业未来的发展计划，对产业和消费者负责，成为合作关系的推动者，成为与政府、产业以及其他合作伙伴间平衡技术投资的领导者，成为在产业进程系统和技术方面知名联邦政府专家的重要权威来源。同时，OIT也是支持产业技术办公室（OIT）任务的服务和资源网络的权威提供者，帮助美国其他政府机构采用产业技术办公室（OIT）未来发展模式的重要贡献者。

资料来源:中国科学技术信息研究所:《国外中长期科技规划翻译料》（内部），2003（7）。

五、以严格的法律法规保证政府支持企业研发活动的制度性

国外政府支持企业研发活动的另一个重要特点是，利用相关法律来确定、强化和规范支持企业研发活动的政策措施，从而形成一套连续的支持企业技术进步的制度框架。这些法律涉及企业研发活动的各个层面，有的是针对整个技术创新过程的前端，有的是强调研发过程的组织，还有的重视科技成果的产业化和技术推广与扩散等。其中以R＆D相关税收规定、促进创业投资发展、产学研相结合以及技术转移的相关法律居多。这些法律措施的重点是从全过程角度来支持在中小企业研究开发（见表10－9）。

表10－9　部分国家支持小企业研发的法律

资料来源:作者整理。

与国外相比，中国支持企业研发活动的相关法律缺乏相对独立性，有关支持企业研发活动的相关规定通常包含在《科学技术进步法》、《促进科技成果转化法》等之内。中国对中小企业技术创新的支持，也缺乏相应的法律基础。这种状况使得政府对企业研发活动的支持缺乏强制性和连续性，而缺乏支持中小企业创新的明确法律规定，也不利于发挥中小企业在创新、创业和增加社会就业机会等方面的作用。

六、国外支持企业研发活动政策的启示

市场失效、技术开发及其过程的外溢性，以及企业发展对国家竞争力提升的重要作用，是政府支持企业研发活动的主要理由。尽管不同国家对企业研发支持的重点、方式存在一定差异，但是一个普遍共识是，除了对企业进行直接投入支持以外，间接资助方式更有助于激励企业研发。具体而言，从国外支持企业研发活动的实践来看，在强调企业在技术创新中的主体地位过程中，有如下几个突出特点:①国家科技总体目标能够最大限度地通过促进企业技术创新来实现，而企业在实现国家科技发展总体目标的过程中，不仅获得了国家给予的各种优惠条件及其优势，也为赢得未来技术竞争优势创造了基础平台。②各国都有一个相对明晰的支持企业研发活动的目标和领域，它们都能够体现国家意志的目标和领域，而且这些目标和领域随着国内外环境的变化不断调整。③中小企业的研发活动一直是各国重点支持对象。基于科学技术的小企业，不仅为大企业发展和向大企业发展提供了可靠的技术源泉，而且逐渐成为国家创新体系的重要组成部分。④采用多种政策工具支持企业研发活动的全过程，包括财政直接支持、税收优惠等内的经济政策，是国外刺激企业研发活动的主要政策工具，这种政策工具的最大优点是经济利益的直接性、现实操作的简单性以及很大的灵活性。⑤完善的法律体系是国外支持企业研发活动的重要制度保证，使政府支持企业研发活动及其他科技活动有了充足的制度基础，保证了政府行为的规范化和持续性。

专栏10－4　中国产业政策应该关注小企业

最近的一项研究显示，中国最大的500家公司在国内生产总值中占到了3/4以上，但是实际情况却并非如此。公司的收入就是营业额，而国内生产总值衡量的是增值部分，也就是创造的财富。根据这个标准，中国大公司对经济的贡献要小得多，它们的生产率要远远低于美国的水平。在中国有两种主流思想，一种认为大就是好；另一种就是把美国视为企业成功与否的标准和模式。有些官员认为，作为一个新兴的工业化国家，中国必须有自己的通用电气公司和微软公司，并为此制定了若干政策。然而，历史已经一再证明，政府制订计划者所挚爱的制高点，也能变成经济上代价高昂的污水池。

最有希望成为中国未来发展引擎的不是其国有部门，而是众多的灵活的私营公司。有很多证据表明，它们比大的竞争对手更有进取心、生产率更高，也更富有创新精神，然而，中国的产业政策对此关注不够。正式和非正式的厂方规定在一定程度上限制了它们获得银行贷款。国有企业的垄断将它们排除在能源供应和电信等成长性市场之外，它们从国家出资的研发计划中得到的好处也不多，有时可能也不是地方政府照顾的对象。对中国的竞争感到焦虑的外国公司经理不应对最大牌的公司担心过多。中国未来真正杰出的公司更有可能是如今几乎不为人所知的公司——只要中国政府给它们适当的政策环境。

资料来源:居伊·德荣凯尔:“中国的产业政策应该关注小企业”，英国《金融时报》，2006年9月7日。转引自《参考消息》，2006年9月11日，第4版。

所以，对于我们这样一个发展中大国，一方面，政府在支持企业研发活动时有必要参照国外一些成功经验，利用多种政策手段对技术开发的全过程予以支持。与此同时，由于国家财力有限，发展目标相对较多，这就需要采用多种资金组合方式，最大限度地发挥国家集中性财力的作用，并最大限度地调动社会资源投入科技活动。另一方面，通过税收、法律等政策手段，创造良好的环境，激励企业对研发进行持续投资，最终形成一种持续增长的国家科技投入体制，为中国产业科技实力和能力提升奠定基础。

思考题

1．简述知识经济时代的新一轮产业革命特点。

2．简述A-U模型。

3．论述技术创新与产业结构优化升级的关系。

4．简述发达国家技术创新政策的特点。

参考文献

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18.Jeff Saperstein Dr.Daniel Rouach:《区域财富:世界九大高科技园区的经验》，清华大学出版社，2003年。

19.［美］威廉·鲍莫尔:《资本主义的增长奇迹》，中信出版社，2004年。

20.［日］竹内弘高、野中郁次郎著，李萌译:《知识创造的螺旋》，知识产权出版社，2006年。

21.［瑞典］霍刚·吉吉斯著，安金辉、南南·伦丁译:《变化中的北欧国家创新体系》，知识产权出版社，2006年。

22.［美］马克·赫德、拉尔斯·尼伯格:《信息整合的新竞争力》，中国劳动社会保障出版社，2005年。

23.马克斯·H.博伊索特:《知识资产:在信息经济中赢得竞争优势》，上海世纪出版集团，2005年。

24.冯斌星、何炼成、窦尔翔:“国家知识化经济发展战略:理论依据与构想设计”，《华东理工大学学报》，2005（1）。

25.陈继勇、徐涛:“美国知识经济的发展对亚太经济格局的影响”，《世界经济研究》，2005（1）。

26.Chris Freeman and Luc Soete，The economics of industrial innovation，3rd ed.，The MIT Press，Cambridge，Massachusetts，1997.

27.K.Pavitt（1984），“Patterns of technical change:towards a taxonomy and a theory”，Research Policy，Vol.13，No.6.

【注释】

[1]［瑞典］霍刚·吉吉斯蓄著，安金辉、南南·伦丁译:《变化中的北欧国家创新体系》，知识产权出版社，2006年，第26页。

[2]如果把企业视为知识创造的主体，知识创造过程也包括这两种类型的学习。

[3]Grot和Klepper（1982）利用这种方法研究了美国46种产品的增长。实证结果支持了基本假设，他们发现:绝大多数新产品都会经历五个明显的市场演化阶段；创新比率的上升下降与新市场的新进入比率有一定的关系；创新的特征、重要性和源泉随着产品生命周期而变化；市场结构由一些具体事件的重要程度所决定，如技术变革、现有厂商与新进入者之间的信息流等。

[4]杨崇俊:“知识经济与信息技术”，载http://159.226.117.45/Digitalearth/readingroom/primoriy/cjyang.htm。

[5]世界银行:《1998/99世界发展报告——知识与发展》，中国财政经济出版社，1999年，第22页。

[6]李啸虎:“知识经济:背景与前景”，载陈胜昌主编:《知识经济专家谈》，经济科学出版社，1998年，第141页。

[7]潘士远:“知识、R＆D与经济增长”，《浙江社会科学》，2003（3），第35～40页。

[8]［美］威廉·鲍莫尔:《资本主义的增长奇迹》，中信出版社，2004年，第14页。

[9]陈继勇、徐涛:“美国知识经济的发展对亚太经济格局的影响”，《世界经济研究》，2005（1），第4页。

[10]资料来源:“教育、法治富民强国”，台湾《商业周刊》，2006年1月9日，转引自《参考消息》，2006年2月3日，第4版。

[11]Jeff Saperstein Dr.Daniel Rouach:《区域财富:世界九大高科技园区的经验》，清华大学出版社，2003年，第2页。

[12]资料来源:http://cdnet.stpi.org.tw/techroom/analysis/pat_A053.htm。

[13]保罗·A.大卫、多米尼克·弗雷:“导论:知识社会的经济”，《国际社会科学杂志》，2003（2），第17页。

[14]也就是说，技术革新或技术创新可能是“在个别或少数行业首先出现的，它的经济影响在时间过程中从某一生产分支逐步移至另一生产分支”。库兹涅茨:《各国的经济增长:总产值和生产结构》，商务印书馆，1999年，第373页。

[15]如著名的摩尔定律就很好地描述了这种现象:从20世纪60年代开始，每个微处理器上的晶体管平均每18～24个月就会翻一番，而价格却急剧下降。

[16]保罗·A.大卫、多米尼克·弗雷:“导论:知识社会的经济”，《国际社会科学杂志》，2003（2），第11页。

[17]王元、程家瑜、王伟光、孔欣欣:《调研报告》，科技部研究中心，2005（8）。

[18]按照经济学解释，竞争性是指某产品一旦被某人使用，其他人就无法使用；如果某人使用并不能限制他人使用同一产品，就为非竞争性；如果某人可以控制某种产品的使用，就为独占性，否则为非独占性。

[19]外部性是指任何经济活动的非价格影响，没有直接参与这种经济活动的第三方可以体会到这种影响。

[20]资本市场不完善使得小企业的投资受到限制，也使得风险大、投资回收期长的大项目受到影响。这些为政府干预创新提供了基础。

[21]Rothwell和Zegveld（1985）对美国影响工业创新的一些相互矛盾的政策进行了归纳。

[22]Dodgson and Bessant（1996）对三种政策的特点和研究趋势进行了对比分析，转引自王春法（1998:15）。

[23]柳卸林:《技术创新经济学》，中国经济出版社，1993年。

[24]根据Freeman和Soete（1997）的观点，公共补贴的主要作用领域集中在如下几个方面:大学的基础性研究；共性技术及其扩散（如ICT）；限制企业层次研究开发有效发展的产业结构，如对农业以及中小企业的技术咨询和研究服务；STS条件下的基础设施投资，如数据银行以及其他信息服务等。

[25]当时的发达国家，尤其是美国之所以格外重视物理学、化学等基础学科，是与万尼瓦·布什的科学政策观点密不可分的。

[26]乔治·泰奇:《研究与开发政策的经济学》，清华大学出版社，2002年，第31～32页。

[27]乔治·泰奇:《研究与开发政策的经济学》，清华大学出版社，2002年，第86页。