年来国有资产管理体制的改革与国有经济发展平台的搭建

3.2　20年来国有资产管理体制的改革与国有经济发展平台的搭建

发达国家的发展历程，无不是建立在充分发展的商品经济及其不断完善的市场经济体制平台上的。这种平台牢固的建立和不断完善的要素诸多，其中基础要素是不断创新制度的企业。企业是一个国家或地区的经济细胞和微观基础，企业的产生、发展和营运的优劣，决定着其经济发展水平和繁荣的程度。在我国，国有企业的营运好坏，无疑决定着国有经济发展的水平。

3.2.1　20年来国有资产管理体制的改革，逐步搭建起国有经济发展的平台

我国实行改革开放，有诸多原因，其中一个重要原因，就是商品经济的确定和发展被严重扼制，商品普遍短缺，生活资料和生产资料形成了卖方市场，整个市场“供”严重小于“求”，国家经济运行靠计划管制维持，国有经济在计划体制这个平台上蠕动。因此，发展商品经济又被提出，并得到确认。于是在农村实行了家庭联产承包责任制，激发了农民的生产积极性，农村经济开始复苏，并得到了较大的发展，满足了人民群众对农副产品的要求，为工业提供了原料。为了满足社会经济发展对工业品的需求，解决工业品尤其是生活工业品短缺问题，于是针对计划经济体制下，政府直接经营国有企业，束缚了国家经济发展，不能满足社会需求，制定并执行了对企业扩权让利的一系列政策，允许企业在一定范围内，根据市场变化做出经营决策和调整生产计划，并有了一定比例的利润留成和分配的权利，这实际上是给予了现代产权理论中的企业剩余索取权。此举调动了企业的生产积极性，工人的劳动热情得到激发，生产任务超额完成，由此市场商品“供”小于“求”得到缓解，城乡经济走向全面复苏，国民经济获得高速发展。国民经济的颓势得到扼制，并获得高速发展，国有经济得到发展，主要是确认了国民经济发展的平台——发展商品经济。商品经济平台的搭建体现在给予企业剩余索取权，承认市场，并允许企业的生产经营以市场为取向。但是，由于计划经济模式对人们头脑的桎梏，观念落后，经济理论研究滞后，发展商品经济的这个平台受到“政企不分”、“两权不分”的影响，致使任何搞活经济、搞活企业的措施都没有收到预期的效果。

为了克服“政企不分”、“两权不分”，搭建和完善国有经济发展的平台，进一步发展商品经济，在中共十二届三中全会的《关于经济体制改革的决定》中，做出了“社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济”的论断，重申要搞商品经济，要继续在商品经济平台上发展我国的经济。为了搭建和完善商品经济这个平台，根据马克思主义理论，指出了“所有权和经营权是可以适当分开的原则”，并阐明了“政企职责分开”和“企业有权选择灵活多样的经营方式”。自此，开始了比扩权让利进了一步的承包经营责任制。到1987年冬，全国4/5以上的大中型国有企业实行了不同形式的承包经营责任制。这实际上是给企业更多的剩余索取权，给予了剩余控制权，这“两权”是现代产权理论的内容，即承包经营责任制的安排，进一步涉及产权的改革。商品经济就是以产权明晰为基础的，这就使国民经济发展的平台——商品经济得到进一步的确认，因此，企业生产经营更加活跃，绩效明显提高，社会生产力得到了进一步发展，使我国经济快速发展。但是，由于承包责任制只能算是一种过渡性的企业制度安排，并非独立的企业制度。企业在商品经济中，作为“独立产权主体”的法律地位仍没有制度保障，企业仍不是商品经济中的主体，企业管理体制仍不符合商品经济运行的规律。同时，承包经营者只“负盈不负亏”，国有资产大量流失等，致使承包责任制的安排没有达到预期的结果，并出现了新问题，阻碍了经济的发展。

为了解决上述问题，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把转换国有企业经营机制，深化产权制度改革，建立现代企业制度放在首位。明确指出:“以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础”，要建立产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学的现代企业制度。这表明我国经济的发展，产权制度的创新是关键，产权明晰是商品经济和市场经济体制建立和运行的基础，是根本所在。为了搭建和完善国有经济发展的平台——商品经济和市场经济体制，提出要以建立现代企业制度来解决产权问题，达到产权明晰。因此，国有企业国有资产管理体制的改革，集中在国有企业的产权制度改革上，国有大中型企业一般实行了股份制改革，国有小型企业则以股份合作制、兼并、转让、拍卖及破产为主，均取得了一定进展和成绩。但由于诸多原因的复杂交错，特别是在所有制结构调整上遇到障碍，以及公有制实现形式没有找到更多的有效形式。为此，中共十六届三中全会公报进一步指出:“产权是所有制的核心和主要内容。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有财产权，巩固公有制经济的主体地位；有利于保护私有财产权，促进非公有制经济发展；有利于各类资本的流动和重组，推动混合所有制经济发展；有利于增强企业和公众创业创新的动力，形成良好的信用基础和市场秩序。这是完善基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础。要依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转。”只有这样，国有经济发展的平台——商品经济和市场经济体制，才能搭建和完善。

3.2.2　深化国有资产管理体制改革与产业调整，进一步搭建与完善国有经济发展平台

20多年的经济改革，打下了国有经济稳步快速发展的基础，搭建了较高的发展平台。但要使社会主义市场经济体制成为国有经济发展的平台，还必须深化国有资产管理体制的改革，以及与其相关改革的结合。

（1）国有经济发展平台的搭建与完善，必须使国有资产管理体制改革与所有制结构调整相结合

我国经济体制改革的每一个重大进展，都是对所有制认识深化与对所有制关系调整的产物。所有制改革促进了多种经济成分的发展和所有制结构的调整，塑造了多元化的市场主体，促进了市场体系不断发展和完善，加快了市场机制的形成与政府宏观调控方式的转变，强化了市场法制与社会保障制度建设。所有制改革奠定了中国社会主义市场经济的基础，成为中国经济体制转轨的先决条件。所有制改革与国有资产管理体制改革的互动，搭建与完善了国有经济发展的平台——商品经济和社会主义市场经济体制。

国有资产管理体制的改革与所有制结构变化是密不可分的。从不同所有制工业的增长比率来看，1981～1997年间，按现价计算的国有工业平均增长12.5%，集体工业平均增长23.41%，城乡个体工业平均增长81.63%，其他所有制工业平均增长48.77%。可见，国有工业增长率最低；集体工业次之，个体工业与其他经济类型工业增长速度最高。非国有经济的快速发展，为国有资产管理体制改革与国有经济改革造就了必要的条件，而国有资产体制的改革，又为国有经济发展搭建了平台。根据预测，到2010年前后，国有经济尤其是国有工业的增长速度，仍将低于非国有工业，其产值比重将进一步下降。同时，国有工业的资产比重也将有较大幅度下降。非国有经济尤其是非公有制经济获得更大的发展空间，各种混合所有制工业的比重将大幅度上升。主要原因是混合所有制符合市场经济条件下，产权多元化与生产社会化的规律，也可以组成有限责任公司等比较规范的企业组织形式。同时，一些大型国有企业将逐渐改革成混合所有制，而众多的国有中小企业、集体企业除一部分改制为私营企业外，许多将改革为混合所有制企业。若将混合所有制作为集体企业看待，将加大“集体”工业比重；若作为单独的经济类型，混合所有制工业将成为我国工业发展的主要增长点之一。随之，其他类型的混合所有制企业，也将随着市场的需求得到发展。这种增长与发展将完善国有经济发展的平台。

（2）国有经济发展平台的搭建与完善，必须使国有资产管理体制改革与产业结构、产品结构优化相结合

产业优化是目前我国经济发展的热点与难点问题。因为目前我国的供给过剩或者说“过剩经济”，带有明显的结构特征。无论是工业、农业还是服务业，供大于求的大多都集中在技术层次相对较低的领域。如我国钢铁、纺织和化工等行业的初级产品加工能力过剩，而技术含量高的高档原材料和精细化工产品等供给不足，需要大量进口弥补国内需要。我国的机械电子等装备工业部门，大多生产附加值低、技术含量低的一般产品，生产能力过剩，而高档装备仍需要大量进口。在高新技术领域，我国的自主供给能力更加有限。农产品过剩的背后，也是品种和结构问题。服务业也主要表现在传统服务业的过剩和新兴服务业的不足。产业结构与产品结构的问题，成为制约经济发展的一个重要原因，结构调整是一个长期的任务，更是促进经济发展、扩大需求的重头戏。只有产业结构不断优化，产品结构始终符合市场的要求，才能完善国有经济发展平台。

目前的产业、产品结构调整，必须通过市场竞争，让企业自主选择、自主开发适应市场需求的产品与服务。这就要求把企业作为调整产业结构的主体。不能采取以往那种用计划方式、通过压缩总需求的办法来实现。因为目前几乎各行各业都“过剩”，没有“长线”、“短线”，用计划方式行不通。因此，国有企业的改革不是简单地给某些企业一定的资金支持（如债转股）或不适当的保护，更主要的是给他们松绑，让大多数国有企业成为真正的“四自”企业，形成完善的市场化的运作机制，自主参与市场竞争。在我国目前情况下，政府在调整中应该发挥作用。如不断完善市场规则，并坚决落实执行。同时，为各种所有制类型的企业创造公平、平等竞争的外部环境，对中小企业建立社会化服务体系等。

（3）国有经济发展平台的搭建与完善，必须使国有资产管理体制改革与地区经济结构优化相结合

国有资产管理体制改革、所有制结构变动与地区产业结构优化具有一定的关系。改革以来的地区经济发展统计数据表明，经济发展快的地区，国有经济比率下降的幅度也较大。相反，经济发展较慢的地区，其国有经济比率下降的幅度也较小。尤其是在中西部地区，国有经济的比率比较高，经济运行效率低下，收益下滑，亏损面扩大，历史包袱沉重。这种状况与我国的“西部大开发”战略是相悖的。中西部地区经济要起飞，关键要在制度创新尤其是国有企业改革方面取得突破。但是，受政策差异、市场环境、传统观念等方面因素的制约，中西部地区国有企业改革滞后于东部地区，为了实现地区结构调整和西部大开发战略，中央及省级政府一定要给欠发展地区的领导鼓励、松绑，提供支持，创造环境，让他们大胆地进行改革创新，让沉淀在中西部地区的国有资产流动起来，搭建中西部国有经济发展的平台。

（4）国有经济发展平台的搭建与完善，必须使国有资产管理体制改革与扩大开放、增强产业竞争力相结合

对外开放是我国的基本国策之一，也是中国经济发展必不可少的客观条件。20世纪90年代中期以来，中国的出口高速增长势头不复存在，曾使一些人认为我们应当立足于国内求发展，搞进口替代取代参与国际竞争。但是，面对全球经济一体化浪潮，尤其是加入世界贸易组织之后，中国国有经济发展平台的搭建与完善，必须继续扩大对外开放，通过国有资产管理体制的改革，提高企业的国际竞争力，争取在国际市场分工中的相对优势地位。增强产业的竞争力，必须通过深化改革，使我国的骨干企业和中小企业，都要在机制上、体制上、技术上、管理上与国际竞争相适应。

（5）搭建稳固的国有经济发展平台，必须加快社会保障体系建设，解决好国有企业退出过程中职工“身份变更”问题

国有企业改革面临着资金、技术、管理、债务等各式各样的问题，但最大的问题是“人”的问题，是如何处置计划经济体制下国有企业职工的“身份”问题。国有企业职工的“身份”意味着国家对他们的欠债和“无限责任”，国有企业的退出、兼并破产，不能不考虑对这批职工的补偿及安置问题。特别是国有经济比重比较大的经济欠发达地区，大多数国有企业困难重重，陷入经营困难与负担过重的恶性循环中，难以解脱。在这种情况下，通过建立适合我国国情的社会保障体系尤其是社会救助制度，成为推进我国国有资产管理体制改革的重要外部条件，也是搭建国有经济发展平台的必要条件。要采取多种渠道尤其是发展非国有经济的路径，筹集社会保障基金。同时，国有中小企业在退出过程中，可以将部分变现的国有资产充实社会保障基金，更应当鼓励采取多种途径赎买国有企业职工的身份。

（6）搭建有效的国有经济发展平台，必须建立规范的公司法人治理结构，促进国有企业的政企分开

对那些仍需保持国有经济身份的国有企业，也要通过建立规范的公司法人治理结构，尽量解决政企不分问题；否则，国有资产管理体制的改制难以取得突破性进展。要按照市场经济的规则，使所有者与经营者之间保持制衡关系，这是现代公司制度的核心，为此，必须真正建立起公司治理结构。一是要保证所有者在位，维护财产权；二是要确保董事会履行其受委托责任；三是要保证董事会对高层经理人员的监督与有效的激励。此外，还要规范证券市场，强化证券市场对公司经营的监督，维护广大投资人的权益。

（7）搭建国有经济发展平台，必须建立深化国有中小企业改革的中小企业服务体系

国有企业改革不仅是解决企业制度转化问题，而是通过改革求得国民经济的发展。我国就业压力不断增大，大力发展中小企业是扩大就业、发展经济、促进经济体制改革的必要的条件。目前，世界各国都认识到促进中小企业发展的重要性，也认识到这是政府可以充分发挥作用的一个领域。扶持中小企业发展，是政府不容置疑的职责，是经济社会发展战略的重要组成部分，是一个必须长期坚持的大战略。为此，要建立健全面向中小企业的社会化服务体系。