年来国有资产管理体制改革得失分析

3.1　20年来国有资产管理体制改革得失分析

新中国成立后，在经济建设过程中，既有成功，也有失败，人们分析成败之因，不懈地探索其规律，终于发现和认识到经济发展有其阶段性，违背或逾越经济发展的阶段性逻辑，其结果必然是事与愿相悖，由此引发了始于1978年的改革开放，其中包括国有资产管理体制改革。

3.1.1　20年来国有资产管理体制改革的阶段及简述

始于20世纪70年代末的国有资产管理体制改革，从时间和改革的内容安排上来看，可分为以下几个阶段:

第一阶段（1978～1984年）。这个阶段以扩权让利为中心内容。1978年底，中共十一届三中全会提出了“解放思想，实事求是”的思想路线，拉开了中国经济体制改革的序幕。会后，针对计划经济体制下，政府对国有企业管得过多、过宽、过死，有碍经济发展的弊端，制定了给企业扩权让利的一系列规定。从1979年开始，国务院先后出台了扩大企业自主权的十条和十四条规定，陆续批转了《关于国营企业实行利润留成的规定》、《国营工业利润留成试行办法》和《关于国营工业企业实行利润留成的若干规定》等。开始实行企业基金制、利润留成制和盈亏包干制。为了规范国家和企业之间的关系，1983年和1984年分别实行了两步“利改税”，将企业实现利润的一部分以所得税和调节税的形式上交国家财政。

这个阶段的改革，虽然仍在计划经济的框架下，但已引入了市场调节的内容，允许企业在一定的范围，根据市场变化做出经营决策和调整计划，并有了一定比例的利润留成和分配使用的权利。此时国有资产管理体制总体上虽然仍保留着计划管理模式，但国有资产管理体制改革远比过去的历次改革深刻，表现在它不仅再次涉及中央集权与地方分权的适当的程度，而且开始把过去一直忽视的国家与企业的财政分配作为改革的重点，并且初步确定了国家与企业的正确分配关系，改变了政府对企业管得过死的局面，国有企业的活力有所增强。

由于改革不是指向原有的国有企业制度模式，它不可能克服国家集国有资产所有者和社会经济综合管理者于一身的计划经济体制下的各种弊端。获得自主权力和利益的企业，开始关心提高自身的经济效益，但在企业独立权和软预算约束问题尚未解决的情况下，让利放权的规范引起了苦乐不均，单纯利益的趋动带来“多留少交”等不合理行为。

放权让利阶段的改革安排，实际上是政府作为委托人，保证其对企业的基本权利，部分地与代理人分享收益，以增强其激励因素。但是，由于委托人与代理人及其团队成员之间的目标函数的差异和信息的不对称，极大地提高了管理成本和监督成本，甚至在某种意义上不得不加强政府对企业的监控，这样就有悖于改革的初衷。进而使这一界限内的任何“搞活”措施都没有收到预期的效果。

第二阶段（1984～1988年）。这个阶段以“两权分离”、“政企分开”，实行承包经营责任制等为中心内容。1984年10月，在中共十二届三中全会上，讨论并通过了《关于经济体制改革的决定》，做出了“社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济”的论断；同时提出:“根据马克思主义的理论和社会主义的实际，所有权和经营权是可以适当分开的原则”，并阐明了“政企职责分开”和“企业有权选择灵活多样的经营方式”。提出要使企业成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权力和义务的法人。自此，在中国出现了以“两权分离”为原则的多种经营方式，如租赁经营责任制、承包经营责任制、资产经营责任制等。经过试点，至1987年冬，全国80%以上的大中型国有企业实行了不同形式的承包经营责任制。本阶段的改革，“承包制”的实行是国有资产管理由“国有国营”改革为“国有承包经营”的关键一步，国有资产管理和营运方式取得了突破性的进展。一是它突破了将国家所有与国家经营混为一体的计划体制的观念，指令性计划大为减少，市场调节作用在实践中被运用，其范围有了扩大。二是它确立了国有企业的经济地位与权利，其活力明显增强。对社会生产力的发展和企业搞活起到了重要的作用。

与此同时，也产生了一些新问题，对搞活企业问题出现了一些错误理念，业界人士有意无意地把加强国有资产管理置于搞活企业的对立面，一段时间内严重地忽视了国有资产管理，使管理国有资产的一套制度和方法弄得支离破碎，甚至遭到破除，然而，新的国有资产管理体系尚未建立起来，致使国有资产管理工作出现了一些问题。承包经营者“拼设备，吃老本”，“负盈不负亏”；一些部门和单位借机擅自把大量国有资产化为集体所有，改预算内管理为预算外管理，乃至化公为私，导致国有资产大量流失；固定资产投资失控，重复建设愈演愈烈，大量的投资沉淀为无效益的国有资产；与外商合资经营时，低估甚至不评估国有资产价值等。这些损失抵消了一部分改革成果，在人民群众中造成了不好的影响，给国家财政造成了很大的困难。

承包责任制的改革安排，对国有企业管理的改革深化，起到了阶段性的作用。但由于承包制度并不是一种独立的企业制度，企业在商品经济中，作为“独立产权主体”的法律地位仍没有制度保障，政府对企业的干预与控制的因素仍存，企业难以真正做到自主经营、自负盈亏，负盈负亏仍是所有者，而不是经营者。由于对承包经营者的监督约束缺乏预先的研究，也就没有正确的约定和职责分工，机制当然就不健全，代理人与其团队成员的机会主义行为，引致委托人的利益被侵占。这样，承担企业经营风险的只能是所有者。为了减少风险，作为所有者代表的政府，常常沿袭并加强对企业的行政干预、控制，来保护国有资产及收益。由于上下级隶属关系没有突破，企业与上级主管部门之间的合约，仍带有浓厚的行政色彩，承包的合同契约并不能阻止政府的干预，也不可能校正政府的不合理行为。相反，企业同样只有通过各种不规范的做法，包括向代表所有者的政府部门讨价还价，来为自己谋取最大的利益。

第三阶段（1988～1993年）。这个该段以全面试点转换企业经营机制为中心内容。1988年9月，国家国有资产管理局正式成立，全国各地也陆续组建了国有资产专职管理部门，标志着我国国有资产管理体制改革进入一个新的阶段。国务院明确规定:“企业财产的所有权。”“财政部和国家国有资产管理局行使国有资产所有者管理职能”。自此，国有资产管理部门专职进行国有产权管理，从市场取向的改革思路出发，展开清产核资、资产评估、产权登记、股份制试点和组建企业集团，做了诸多有效有益的基础工作。改革由此发展到一个以市场经济理论为指导，全面试点的改革。

这个阶段，由于国有资产专职管理机构的建立，开始规范和管理企业之间的兼并、合并和出售等。但是由于当时的国有资产管理局是在计划经济体制尚未有根本突破的环境下成立的，国家所有权管理职能的专业化行使，必然要受到原来存在的既有权力又有利益的部门的掣肘，再加上国有资产管理局组建的时间短、人员少、授权少，缺乏权威，因而国有资产管理局难以发挥其应有的职能作用，不可能对国有资产实施有效的管理。

第四阶段（1993年11月开始）。这个阶段以深化产权制度改革，建立现代企业制度为中心内容。1993年11月14日，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把转换国有企业经营机制，深化产权制度改革，建立现代企业制度放在首要位置。翻阅前期一些体制改革的文件，对国有产权关系的问题，要么认识不清，要么有意在回避。但是，经济改革的实践证实，以市场为取向的改革，产权问题是必须面对的重大问题。而该《决定》明确指出:“以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础”，“继续深化企业改革，必须解决深层次矛盾，着力进行现代企业制度的创新”。并确立了企业法人财产权概念，对国有产权改革进行了新的探索。企业法人财产权有别于前期的经营权下放，在于它除经营权之外，还有所有权的内容。这就突破了放权让利这种有限度地、短期地释放出企业一部分活力的浅层次的治表的改革。对国有资产产权制度进行深层次改革，确立企业法人财产权，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自主发展、自我约束的经济实体，这是向市场经济运行机制的根本转换，也是公有制实现形式多样化的必然逻辑。

这个阶段，国有企业国有资产管理体制改革集中在国有企业的产权制度改革上，国有大中型企业一般改革为股份制，国有小型企业则以股份合作制、兼并、转让、拍卖及破产为主。国有资产管理从行政管理方式向产权管理方式转换，产权管理、资本营运越来越成为人们的共识。但由于所有制结构，以及公有制实现形式等方面仍未突破，因此，国有企业改革仍在管理上兜圈子，仍在所有权与经营权分离框框内蹉跎，制约整个改革过程和达到改革目的的敏感的产权变迁未能触及，致使这一阶段提出的建立现代企业制度没有实质性的进展，即使是挂着现代企业制度牌子的企业，也并没有现代企业制度的产权结构、组织结构和营运机制等内容和特征。

3.1.2　20年来国有资产管理体制改革成效及问题分析

1978年末以来，国有资产管理体制改革的历程，是一个不断解放思想创新观念的过程，是我们对经济规律认识再认识的过程。不同时空安排的不同的改革内容，取得了各自的成效，但各阶段的改革仍未能使国有企业真正走入市场，成为市场的主体，对于其中的问题及原因，试做如下分析:

（1）近20年来国有资产管理体制改革的成效

国有资产管理体制改革进行到目前，尽管各地改革发展不平衡，存在诸多问题，但它极大地推动了整个经济体制改革，特别是推进了企业改革的不断深化。同时，它对促进人们解放思想、转变政府职能起了积极作用。

①国有资产管理体制改革使产权观念深入人心，并在理顺产权关系上取得了进展。经济体制改革需要理论作指导，研究产权理论是为了寻求社会主义公有制与市场经济的相容。经济改革中通过产权制度改革取得了一定的效果:

其一，使政府和企业之间的产权关系得到了明确。国家作为国有企业的出资者，应充分享有所有者权益即资产收益权、重大决策权及公开招聘管理者等权利；而企业作为国有资产的经营者，则应充分享有法人财产权。两个产权主体之间是平等的经济关系，而不存在上下级之间的行政隶属关系。明确和量化国家与国有企业的产权边界是国有企业在成为独立的市场竞争主体的前提条件，也是解除政府直接经营或干预企业经营活动的一项良策。

其二，促进了产权合理流动，为国有资源合理配置创造了条件。过去政府各部门对全国所有制企业的分权管理，实际上是将本应高度社会化的全民所有制，变成条块分割与控制，畸变为局部公有制，阻碍了资源在全国范围内的优化配置和统一市场的形成，使国有经济犹如一潭死水，企业自然很难活起来。而国有资产管理体制改革，突破了这种约束和羁绊，使国有资产运营效率和效益有所提高。

其三，促进了资本市场的形成。随着国有企业产权制度改革的深入发展，各地的企业并购、资产转让、企业出售和拍卖以及破产等经济活动不断展开，使得资本运营在我国形成和发展。而资本运营一旦成为企业的一项重要经营活动时，必将有力地推动股票市场、证券市场等资本市场的形成和发展，从而使我国的市场经济进入到一个新的发展阶段。

②通过国有资产管理体制改革，不断探索出了与社会主义商品经济和市场经济发展的规律性，日益相适应的新的国有资产管理和经营模式，促进了生产力的发展。改革以来，我们沿着“政企分开”、“两权分离”、“政资分开”和“国有资产管理、监督与营运适当分开”等改革思路，使国有资产管理从国家直接经营企业的模式，发展到以承包经营为主要形式的两权分离模式，再到以政府双重经济职能分离为前提的“国资委、国有资本运营机制和国有企业”三个层次管理模式，并继续探索建立符合社会主义市场经济体制要求的、权责明确的国有资产管理、监督和运营体系。国有资产管理模式的每一次演变，都是我国经济理论研究和经济体制改革的一次大的突破和进步，都标志着企业改革的进一步深化和政府职能的进一步转变，因此，促进了生产力的发展。

③国有资产管理工作进一步加强。随着计划体制的改革与市场经济体制的建立，国有资产管理工作取得了很大成就。从中央到地方，国有资产管理的专职机构和专职队伍在实践中得到确认和充实加强；国有资产的基础管理工作不断深化与落实，基本管理手段不断完善；国有资产监管工作正在落实和强化；国有控股公司、投资公司和资产经营公司等产权运营机构正在形成与发展。

（2）国有资产管理体制改革中的问题

国有资产管理体制改革所取得的成就得到公认，但是，由于我国社会主义市场经济体制正在建立过程之中，经济体制仍处于转型时期，新旧体制的摩擦与矛盾较多。有些地区虽然走在改革的前列，探索出了新的国有资产管理模式，但这些模式还不成熟。总的来看，新的国有资产管理体制与运营机制的建立和完善还存在诸多的问题，需要研究解决。

①新的国有资产管理与运营模式尚待构建。随着新一轮政府机构改革的开始，如何构建适应社会主义市场经济的新的国有资产管理体制，成为一个很现实的问题。从20世纪80年代后期到党的“十六大”，党中央多次提出要构造新的国有资产监督、管理、运营体制，深圳、上海、广州、青岛、武汉等地根据中央的精神，结合本地实际，组建了一批国有资产运营机构，并强化了国有资产管理部门，但这些工作起步不久，新旧体制转换磨合过程中一些关系还没有理顺，有时由于改革的不完善又产生一些新的矛盾和问题。就全国而言，很多地方的现行体制仍未脱离计划经济管理体制的窠臼，在很大程度上仍然存在着原有模式的弊端。因此，要建立一个适应社会主义市场经济体制的、有效的、权威的、廉洁的国有资产监督、管理、运营体系，还是一个有待深入探索的问题。

②新的国有资产产权运营主体有待建设。有些地方，即使按“政企分开”、“政资分离”原则改革了国有资产管理体制，撤销了主管局，建立了控股公司，但许多旧的职能仍然如故，很难真正做到政企分开。具体表现在:由主管局改建成的国有控股公司，仍承担着原主管局的大部分行政管理职能。主管局改革后，理应按政企分开、政资分离的原则，将社会经济的管理职能，交给政府有关部门，而控股公司则行使国有资产的产权运营职能，但事实上，控股公司仍承担了相当多的原主管局的管理职能。这些职能不能转移的原因，一是要接受国家主管部委的对口管理，不得不保留一些政府职能；二是主管局改革后成立的行业管理部门，由于在初建和探索中，难以接替原主管局的行政管理职能；三是原主管局承担的国有企业的社会经济管理职能，应由政府接手承担，但因社会保障体系等配套措施不到位而难以承接；四是有的控股公司出于自身利益考虑，不愿放弃某些职能。这些都说明控股公司仍带有较浓的行政实体的色彩，政资分离、政企分开的问题还没有得到真正解决。

③国有产权主体尚待进一步明确。产权清晰是现代企业制度的基本特征之一，在国有资产管理体制改革过程中，将产权制度改革作为一项重要内容来抓，对明晰企业产权、理顺政企关系起到极大推动作用。但仍存在几个问题:

其一，《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定:“企业财产属于全民所有，即国家所有，国务院代表国家行使财产权的所有权”，但并没有明确由国务院的哪个机构代表国家行使这种所有权。在计划经济体制下形成的所有者的各项权能，由不同部门分别行使管理，各部门都认为自己是理所当然的所有者代理人，虽然以后成立了专司国有资产行政管理的部门，希望改变国有产权主体不明确的问题，但是，在实践中受到很大掣肘，因而也很难负起代理责任。加之，国务院机构改革，撤销了国家国有资产管理局，将其部分职能并入财政部，事实上，目前几个部委都在行使国有资产所有者职能，国有产权主体不明确的问题仍存续下来了。

其二，有些地方改革力度较大，国有资产行政管理职能与国有资本运营职能分开，成立了介于政府与企业间的若干控股公司，经地方政府授权，行使出资者权力。但问题正在于此，因为《国有企业财产监督管理条例》规定了“国家统一所有，政府分级管理”的国有资产管理体制，这就意味着地方政府无资格授权控股公司行使出资者权力，这一规定会使很多地方正在推行的三个层次管理体制改革受到阻碍。

④国有企业治理结构尚待规范化。一般认为，企业绩效优劣，取决于产权制度和企业治理结构。改革开放以来，人们把调整产权关系，作为国有资产管理体制改革的一项重要内容来抓，很多国有企业已经进行或正在进行以产权制度为核心的多种形式的改革，并取得了一定的效果。但不少企业改制后，企业的法人治理结构很不规范。一方面，国家作为国有企业的大股东，对企业实行监督是必要的而且应当的，但往往又难免不具有行政色彩，导致政企不分或行政干预的缰绳难释；另一方面，在给予企业以充分的经营自主权的同时，又可能导致“内部人控制”问题，也即因所有权与控制权分离带来的代理问题，而这一矛盾总是同时存在，此起彼伏。比如，很多老国有企业，即使进行了公司制改造，组织了股东会、董事会，但某些重大决策往往不经董事会讨论，也不召开股东大会，而是由董事长或总经理独断，或者由原主管部门或控股公司单方面决策。有的则相反，股东大会通过的决定，却被企业领导一人或控股公司否决，有的则是董事会否定股东大会等。此外，企业的激励机制不完善，尤其是对企业主要经营者的激励不足，经营者的报酬与企业的经济效益和国有资产保值增值的目标没有合约规定，奖励也难以兑现；考核办法不严肃不科学，对风险与利益、权利与义务的要求不对称，不能有效地调动和发挥其积极性；再者由于监督约束的办法不量化，其机制不完善，甚至导致国有资产流失。

（3）国有资产管理体制改革存在问题的分析

国有资产管理体制改革，每进行一阶段，都较过去取得了一定的成绩，也都超出预期出现了一些问题，并抵消部分改革的成效，究其原因多种多样，但最根本的是产权改革问题，仅就此加以分析。

①国有企业“放权让利”的安排。“放权”是允许企业经营者根据市场信息自主决策，“让利”是允许企业成员占有企业的部分盈余。“承包经营”的安排，则是给予企业经营者更多的自主经营权，并获取超出承包目标以上的盈利，即获取更多剩余索取，等等。即是将企业的部分剩余控制权和剩余索取权，从政府转移给企业的经营者和职工。这种改革是一种帕累托改进。改革使国有企业在经营计划、采购、销售、定价、用工、收入分配等方面，获得了较充分的自主权，同时又将企业成员的个人收入（货币收入和实物收入）与企业的短期盈利水平挂钩。如果企业在一定经营周期内（每月、每年或承包期）能实现企业利润的一定增长，企业成员的收入也就相应增长；否则，企业成员的收入增长就会受阻或下滑。这使企业有了追求利润的积极性，因而在一定程度上提高了企业的竞争活力，企业经营效益有了提高，可见这种剩余索取权的转移是取得上述成绩的根本原因。但是，“放权让利”、承包责任制等改革，没有将实现企业长期盈利最大化的责任转移（或转移不成功）给企业成员。

②企业长期利润最大化。是指投入企业的资本总额，在其全部使用期间内的利润总额最大化。很显然，获取这种收益的主体就是通常所说的企业所有者。只有企业所有者才会关心企业的长期利润最大化。获取这种利润的权利在理论上，可称为企业的长期剩余索取权，它是企业所有权的核心。改革措施安排的只是转移短期剩余索取权，而不转移长期剩余索取权，这样就使国有企业经营中出现了权利与责任的严重不对称，企业成员（主要是企业经营者）掌握了企业的大部分经营控制权，但却不承担企业长期利润最大化的责任，从而使经营者的行为发生扭曲、变异，他们关心的是企业短期盈利的最大化，而不是企业的长期盈利最大化，更不关心企业资产保值和不断增值。20世纪70年代末以来，各类国有企业中掠夺式经营行为迅速普及，国有资产严重流失，国有企业的发展后劲急剧衰减。进入90年代后，越来越多的国有企业面临经营危机，资不抵债、濒临破产的企业逐年增多。这都是国有企业成员（主要是企业经营者）追求企业短期利润最大化，而牺牲企业长期盈利能力的表现，是改革只安排转移短期剩余索取权、不安排转移长期剩余索取权的必然后果。通常所谓“所有者缺位”就是指这种现象。同时，这种不转移长期剩余索取权的改革，也是产生上述问题或没有达到改革预期的根本原因。

由上述可见，国有企业改革的路径就很清楚:只有实现企业长期剩余索取权从政府向民间的转移，才能从根本上矫正企业的基本行为，才能适应我国经济发展模式的转变，才能适应加入世界贸易组织后的国际竞争的需要。

有的人往往认为，使国有企业的剩余控制权和剩余索取权（所有权的实质内涵）从政府转向民间，意味一种财富或收入的转移，因而存在耽心和异议。但从当代产权理论来看，企业所有权既意味着获取企业盈余的权利，也意味着承担企业经营风险的责任。因为，在企业的总收入中，必须先支付各种事先在契约中明确规定的开支，如工资、房租、原材料和能源成本、利息、流转税等。只有当企业的总收入支出这些之后还有盈余，企业所有者才有收入可言。这种开支之后的盈余的收益权就是“剩余索取权”。显然，如果企业发生亏损，企业所有者不仅没有收入，还要往企业里贴钱以弥补亏损保持营运，严重时所有者会陷入破产境地。可见，企业所有权包含着一种风险责任。当然，如果企业经营得好，盈余丰厚，所有者能获得可观的收入。它既意味着获取企业盈余的权利，也意味着承担企业亏损的义务。所有者首先是企业经营风险的终极承担者，然后才是企业盈余的最后享有者。即按照企业所有权概念或者产权理论的原则:制度要有效率，必须确保责、权、利在个人身上的统一和对称。这样的产权界定，使每个人既有自由追求其自身利益的权利，又必须对其行为的后果负责。

我国的经济改革，不管是自觉的还是不自觉的都在遵循这一理论与原则，因为这是建立市场经济体制的必然。我国国有企业的20年改革过程就是验证。政企分离等，就是要修改计划体制下对企业统收统支，把职工的生活福利包下来的契约性约定，或信誉承诺，其基本方向是政府既不全权控制企业的经营，也不承担企业盈亏的责任，同时也不再包揽企业成员的全部生活福利保障。这种契约修订是一个渐进的过程。它始于20世纪70年代末，进入90年代后，开始成为普遍现象，并转变为对社会发生广泛影响的问题。所有旨在“搞活”国有企业的改革都涉及国有企业成员与政府之间，以及企业成员之间在责、权、利上的重新界定，因而都是某种程度上的产权改革。“放权让利”、承包责任制等改革，就是对国有企业制度中的剩余控制权和剩余索取权的一种重新界定。

这不是基于意识形态的选择，完全是经济制度固有逻辑作用的结果。因为，剩余控制权和剩余索取权，对称地界定给同一主体是保证企业运营效率的基本法则。在20来年的改革开放中，不论人们在主观认识上是否了解和接受这种产权转移的要求，追求经济效率的基本动因，都在推动着国有企业的产权不可逆转地从政府转向民间。不仅中小型国有企业无法避免这一趋向，就是多数大型国有企业也无法抗拒这一制度逻辑。因为，国内市场中的竞争已经相当激烈，它不仅筛选产品、技术、人才、企业家、管理模式，而且也筛选产权制度。任何企业要想生存和发展，就必须使自己的产权安排适应竞争，富于效率。

总之，国有资产管理体制改革，只有产权制度的安排不断地符合市场经济运行的规律，才能解决改革中产生的问题，才能使改革不断深化，才能不断地搭建和完善发展国有经济的平台——社会主义市场经济体制。