国有资产管理任重道远

最近一段时间，对陈九霖复出担任葛洲坝国际副总一事，社会上反响很大。从中可以引申出一个重要的话题，那就是，如何进一步完善国有资产管理？

从国有资产运行与管理改革的进程来看，2003年国务院成立了国有资产监督管理委员会，实现了政府社会公共管理职能与所有者职能的分离，明确了管资产与管人、管事相结合的原则。到2004年6月，全国内地31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的国资委全部组建，至2006年底国家、市（地）、县（市）国有资产三级监管组织机构基本建立。同时，各级管理机构不断建立健全了各项规章制度，基本形成了国有企业资产监管的法规体系，标志着国有资产管理和国有企业改革进入了一个新阶段。

实践表明，随着改革的深化，国有资产运营效率有所提高，国有资产结构调整也初显成效，但是，国有资产管理仍然还存在着一些问题。集中表现在以下四个方面。

一是管理体制尚未顺畅。目前，尽管国资委是受政府委托的国有资产出资人机构，但其作为政府的内设机构，还有不少的公共管理或行政管理的职能未能完全摆脱，从而使得出资人的监管职能履行不够。同时，由于我国国有企业的数量相当庞大，分布相当广泛，各级政府的国资委实际上也很难实行有效管理。

二是管理理念尚未转变。当前，国资委实行“管资产与管人、管事相结合”，尽管有不少有利因素，但也在一定程度上担当了国有企业的“老板加婆婆”的角色，导致“越位”和“缺位”的现象并存。于是，国有企业一方面反对行政干预，另一方面却以国有的身份为快，“红顶”意识强烈，市场主体的意识不足。

三是管理模式尚未改善。目前，国资委难以针对国有企业的不同性质进行分类管理，突出表现在单纯以一般竞争性国有企业的资产管理目标来衡量所有形态的资产，没有针对不同类型的资产进行区别对待，实行不同的管理方法，这是导致国有企业管理效率不高，非竞争性国有企业的垄断地位难以打破，一般竞争性国有企业活力不强的重要原因。

四是法律体系尚未健全。突出问题是立法滞后，缺乏相关的国有资产管理法规来调整国有资产关系，规范国有资产运行，使国有资产的监管和经营在一定程度上缺少必要的法律依据。

如何进一步完善国有资产管理？既要充分尊重企业经营管理自主权，严格依法办事，不干预企业具体生产经营活动；又要使国有资产经营者和授权管理者能够适应国有资产的委托—代理关系，主动、自觉接受监管，努力使国有资产保值增值。为此，很有必要从以下三个方面来明确国有资产管理的指导思想：

一是在管理理念上，要从资产管理向资本管理转变。受传统计划经济管理方式的影响，改革开放以来的相当长时期内，国有资产监督管理都局限于具体的资产管理之中。在现代市场经济中，企业是市场主体，经营的不是资产而是资本。资产监督管理机构履行的是出资人的职责，这种职责的实质就是资本管理，也就是要管好、用好所持有的资本，促使其达到收益最大化的目标。这种管理理念的转变，有助于将国资委从具体管理企业的“泥沼”中拉出，真正成为出资人，有效运营国有资本。

二是在管理重点上，要从僵化闲置向积极盘活转变。当前，国有资产在不同企业、不同行业中闲置浪费与严重短缺同时并存，造成国有资产陷入了保值和增值的“两难”境地。实际上，要让国有资产实现保值增值，就是要通过资本运作和资产置换来盘活国有资本，增强国有资本的流动性和企业的现金流量，把国有企业中僵化、不能流动的国有资本变为可实现的现金流和资本流。这种转变，既可实现区域间经济发展的合理布局，还可使资金按照市场要求得以优化配置。因此，只有盘活国有资产，使国有资产“活”起来，才能最大限度地保值增值。

三是在管理策略上，要从全面出击向有进有退转变。国有资产不能“胡子眉毛一把抓”，应坚持“有进有退，有所为有所不为”的方针，对国有经济布局有一个全面的统筹考虑，尤其是要摒弃短视的眼光。坚持有进有退的思想，就是要对国有经济布局进行规划、重组与优化，逐步推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中、向具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域集中、向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中、向国有企业的主业集中，使有限的国有资本能够在国民经济大格局中发挥倍增效应。

如何更好地体现国有资产管理的指导思想，如何提高国有资产的运行效率和管理水平？不妨重点抓住以下五个突破口予以系统性地推进：

一是坚持所有权与经营权相分离。从制度和机制上严格区分以股东方式“履行出资人职责”和依照行政隶属关系“管企业”的本质性差异，国资委实施“管资产与管人、管事相结合”，集中统一行使所有权，这是克服所有者缺位迈出的第一步。如何去“管”？绝不是传统意义上政府在企业之外进行的行政干预或行政审批式的“管”。出资人机构要“管”的内容应该是履行出资人职责该“管”的内容，“管”的方式是出资人履行股东权利的方式。这里必须注意两种倾向：防止企业内所有者继续缺位，所有者权益被侵蚀；防止出现“婆婆加老板”的倾向，把企业管死。

二是推进国资布局有进有退的调整。应区分不同行业、不同性质企业的具体情况，选择和调整国有企业的所有权控制结构。对涉及国家安全的行业如军事工业和高新技术产业中的重要骨干企业，应绝对锁定其所有权；对某些自然垄断的行业如电力、铁路、煤气和自来水等企业，应采取绝对或相对控股的形式，同时要加快推进垄断行业改革，放宽市场准入，引入市场机制，有条件的企业要积极推进投资主体多元化；对提供公共产品和服务性行业如城市公共交通中的大多数企业，在保持国有资本控制权与剩余收益权相匹配的前提下，还可采取相对控股或参股的形式；对一般的国有企业，通过增量资本股份化、盘活存量资本，引入战略投资者等方式，采取参股的形式，实现控制权调整。

三是落实国有资本的管理、监督和经营责任。作为国家来讲，要由管企业转向管资本。也就是说，要通过建立责权明晰的国家所有权委托代理体制，形成对每一种性质的国有资产都可追溯产权责任的体制和机制。作为出资人机构的国资委，应与公共管理职能部门分开，受政府委托集中统一行使国家所有权。作为行使公共权力的部门，应不再承担出资人职能，形成政企（资）分开的体制基础。

四是建立和完善国有资本经营预算制度。这是防止国有资本流失和浪费的重要措施，过去国有企业巨额的利润结余，全部由国有企业自主支配。我国经济正处于转型时期，各种制度不规范，国有企业现代企业制度还很不完善，监督还不到位，从而使得国有企业不可避免地出现了资产流失的现象。应该看到，国有股东追求资本回报的压力，是促使国有企业经营管理体制与社会主义市场经济体制接轨的关键一步。因此，建立和完善国有资本经营预算制度，有利于增强企业内部约束机制，也有利于国有企业真正走向市场。

五是建立合理的国有资产管理绩效评价体系。国有资产管理绩效的评价指标，可分为社会性指标和经济性指标两大类。前者主要适用于非竞争性企业，后者主要适用于一般竞争性企业。社会性指标主要考察国有资产管理体制运行结果的“公共性”，而非营利性，这类指标主要包括稳定性、安全性、公平性和效果性等。经济性指标主要是考核国有资产的营利性，从而判断国有资产保值与增值的状况和水平，这类指标主要涉及国有资产使用的效率性、效益性和增长性等方面。因此，国有资产管理体制的改革、运行及其绩效评价过程必须在社会性与经济性之间进行有效权衡。

（原文刊于《上海企业》，2010年第8期）