国有资产管理法概述

第一节　国有资产管理法概述

一、国有资产

（一）国有资产的含义

国有资产是指国家以各种形式投资及收益、接受馈赠形成的，或者凭借国家权力取得的，或者依据法律确认的各种类型的财产和财产权利。

理解国有资产的含义应着重把握以下几点。①国有资产的权利主体是国家，也就是说国有资产是为国家所有的财产和财产权利。②国有资产是一种资产，按《企业会计准则》的规定，资产是企业拥有或者控制的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。因而国有资产既包括财产，又包含财产权利。③国有资产的形成渠道存在差异，既包括国家以各种形式投资及收益形成的资产，也包括经其他途径取得的资产。

（二）国有资产的形态

国有资产的形态与一般资产的形态基本相同，它主要分为固定资产、流动资产、无形资产和其他资产。

固定资产是指使用年限在一年以上，单位价值在规定标准以上，并在使用过程中保持原来物质形态的资产，如房屋及其他建筑物；流动资产是指可以在一年或者超过一年的一个营业周期内变现或耗用的资产，包括现金及各种存款、短期投资、应收及预付款项等；无形资产是指国有单位长期使用而没有实物形态的资产，如专利权；其他资产是指上述范围以外的资产，主要是属于国家所有的自然资源以及企业中不准备在一年内变现的长期投资和不能全部计入当年损益而应在以后年度分期摊销的递延资产等。

（三）国有资产的分类

一般认为，国有资产可划分为经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产。

1．经营性国有资产

经营性国有资产是指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益。经营性国有资产的特征如下。①运动性。通过不断的运动实现自身的价值和增值，主要表现在随着社会再生产过程的不断进行，经营性国有资产也经过了投入→运营→收益→分配→再投入的不断循环。②增值性。即在运动过程中，资产与劳动结合而创造出更多的剩余劳动价值，为社会提供更多的物质产品和更多的优质服务。③经营方式的多样性。它包括直接经营、间接经营、委托经营、承包经营、租赁经营、股份经营、联合经营等多种经营方式。

2．行政事业性国有资产

行政事业性国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。行政事业性国有资产的特征如下。①非生产性。一方面，它主要分布在非生产领域的各种组织中，如各级党政机关，科学、文化、教育等事业单位，各种人民团体等；另一方面，其使用的结果不在于直接生产出物质财富，不在于赢利，而在于保证社会正常运转，为社会大众提供服务。②资金补偿、扩充的非直接性。这表明使用该类国有资产所产生的消耗与支出，只能通过经营性国有资产的收益转移和其他各种预算进行填补。③占有、使用的无偿性。该部分国有资产并不担负增值创收的任务，而只需要保值，即重点在于占有、使用过程中实物形态的完好，以满足顺利、有效地开展行政事业工作的需要。

3．资源性国有资产

资源性国有资产是指有开发价值的国家自然资源，包括土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、滩涂、海岸等。资源性国有资产的特征如下。①国家专有性。从我国的法律规定中可以看出，许多国有资源是国家专有的，其他任何主体不得对其拥有所有权。例如，《中华人民共和国矿产资源法》明确规定，矿产资源属国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。②范围的可变性。科学技术的发展，社会经济结构的变迁，使国有资源范围处于可变动的状态，资源性国有资产的范围也会随之变动。③有价性。自然资源的丰饶状况、质量等级以及地理差异，会影响该国有资产的价值，因而承认资源性国有资产的有价性，完全符合马克思主义政治经济学的基本观点。

二、国有资产管理

（一）国有资产管理的概念

国有资产管理是指国有资产的所有者依法对国有资产占有者在使用、处置该财产时所进行的监督控制。依据国有资产的分类，国有资产管理包括对经营性国有资产的管理、对行政事业性国有资产的管理和对资源性国有资产的管理。不过，从狭义上讲，国有资产管理主要指的是对经营性国有资产的管理，一般情况下，如未作特别说明，多是从此种意义上使用国有资产管理这一语词。

在改革开放以前，我国实行的是计划经济体制，政企不分，国家对国有资产享有高度集中的支配权力，因而对国有资产的管理并未作为一个特殊的问题暴露出来。改革开放以后，国家出现了多种经济形式及经营方式并存的局面，不同经济性质的企业在相互联合，国有企业亦在实行承包、租赁经营以及进行股份制改造，企业在市场经济中愈来愈关心自身的利益。在企业竞争力不断增强的同时，也出现了企事业单位产权归属不明，账实不符，企业使用、处分国有资产的行为失控，最终导致国有资产不断流失的后果。因此，加强对国有资产的管理就成为一项十分重要而紧迫的工作。国有资产管理是国家发挥国民经济管理职能的重要方面之一，担负着艰巨、繁重的任务，其基本宗旨和主要任务是：优化国有资产结构；保障国有资产的保值和增值；维护国有资产使用单位的合法权益；巩固和发展全民所有制经济的主导地位；推动社会主义市场经济和生产力的不断发展。

（二）国有资产管理的总体目标

在国有资产管理基本宗旨和主要任务的指引下，国有资产管理的总体目标应包括以下几个方面。第一，国有资产管理要从总体上保值增值。国有资产与政府机构的区别正在于此，前者以向社会提供商品和劳务取得收入来满足自身进行正常运营所需要的支出；后者则完全依靠政府预算供应取得资金以维持自身的活动。因此，判断国有资产整体状况好坏的标准是国有资产能否保值增值。第二，国有资产的管理要有效地服务于国民经济的整体利益和长远利益。国有资产是整个国家经济的重要组成部分，除了要提供商品、劳务取得收入外，还要承担营造良好的市场环境、为国民经济提供基础服务、进行战略开发及其他一系列经济和社会职能。第三，国有资产管理要有效地实现政府的政策目标。例如，当通货膨胀率上升时，为了遏制通货膨胀和降低失业率，政府可能让生产原材料、动力等产品的国有企业以较低价格出售产品，以免消费这些产品的企业成本大幅攀升，同时让国有企业吸收一部分失业人员，否则高通货膨胀、高失业率将威胁到社会的稳定。可见，许多政府目标的实现，都有赖于国有资产充分发挥其作用。

要实现上述国有资产管理的总体目标，须从以下措施着手。①合理调整国有资产的结构。在调整过程中，要有计划、有步骤地对国有企业实行分类改制，根据不同情况实行国有独资经营，或者改为多元股东参股的公司制企业，或者采取国有民营及非国有化等形式，从而提高整个国民经济的素质，优化资源配置。②实现企业之间的优势互补。通过强强联合、强弱联合、弱弱联合等方式，实现企业各要素的最佳组合，确保国有资产增值。③重视资本经营，增强市场竞争力。要增强资本的流动性，采取联合、兼并、收购、控股、参股、破产重组等多种方式，利用国内国际两个市场实现生产要素的集中和合理配置，形成一批有强大国际竞争力的骨干企业和企业集团，促进我国经济的发展。

（三）国有资产管理的原则

国有资产管理必须坚持一定的原则，主要包括以下内容。

第一，国家统一所有，政府分级管理的原则。国家所有是指国家是国有资产的主体，对国有资产享有占有、使用、收益和处分的权利，这就从法律上排除了任何组织和个人主张对国有资产的所有权。分级管理，是指由各级国有资产管理机构以及政府授权管理国有资产的机构对国有资产进行的管理。

第二，国家的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则。这一原则体现了国家在对国有企业的关系上具有的双重身份，即行政管理者的身份与企业所有者的身份。国家依不同的身份对国有企业享有不同的职权。为使国家双重的职权不相混淆，真正做到政企分开，国家设立了专司国有资产管理的机构，以区别于以往由政府各行政管理部门，如国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行及行业主管部门在各自职权范围内对国有资产所实行的管理。

第三，国有资产所有者的管理职能和营运职能分离的原则。国有资产所有者的管理职能是指各级政府及其有关职能部门行使的国有资产所有者的行政职能。国有资产所有者的营运职能是指不行使政府职能的经济实体，经政府授权以持股单位身份行使的国有资产所有者的营运职能。管理职能与营运职能的分开是建立社会主义市场经济体制的需要，也有利于国有资产的保值增值。

（四）国有资产管理部门

国有资产管理部门是按照政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离的原则探索国有资产管理和经营的合理形式和途径的产物。新中国成立以来，我国一直没有设立国有资产管理机构，1988年1月，国务院根据经济体制改革的需要，决定设立国家国有资产管理局，1988年10月，国家国有资产管理局挂牌成立。2003年，十届人大一次会议同意了国务院提交的国务院机构改革方案，批准建立国有资产监督管理委员会（以下简称国资委），作为国务院的特设委代表中央政府行使国有资产的所有者职能。国资委的设立将把我国国有资产的管理职能从多部门分散行使的状态改变为由国资委一家独立行使的局面。简言之，国资委要集国有资产的权利、义务与责任于一体，集国有企业的人权、财权、事权于一身，负有民族兴亡、国家自立和维护全国人民根本利益的重大历史责任，因此国资委应以高度的责任心和奉献精神管好国有资产。

当前，国有资产管理部门的各级设置正以国资委的设立为契机，处于改革、调试和磨合之中。一般认为，国资委已成为国有资产管理部门之核心，其法律地位应界定为三个方面。第一，国资委是国家管理国有资产的职能部门。国资委是代表国家行使所有权职能，依法对国有资产实施产权管理或与产权有关的管理。第二，国资委是管理国有资产的专司机构。因此必须明确政府的社会经济管理部门同国资委的职能分工。第三，国资委是国有资产的综合管理机构。这是对国有资产管理方式而言的。首先，它是全方位、全过程的管理；其次，综合管理是一个完整的业务体系；最后，综合管理是在分工监管的基础上的管理。

国资委的职能主要有四项：第一，对国有资产的所有者负责，维护国有资产所有者的权益；第二，会同有关部门制定国有资产管理的法律、法规及政策，经批准后组织实施、检查、监督执行情况，对违法事件进行行政处罚；第三，会同有关部门按照分级监管的体制决定或批准国有企业的人、财、物等重大事项；第四，参与研究国有企业税后利润和国家股权收益的分配方案，并监督收缴国有资产产权收益。

三、国有资产管理法的概念、体系及立法史

（一）国有资产管理法概念

国有资产管理法是调整国有资产管理关系的法律规范的总称。国有资产管理关系一般包括国有资产产权界定、登记关系，国有资产清产核资关系，国有资产评估关系，国有资产流转管理关系和国有资产监管关系等。

国有资产管理法不属于民法体系中的财产法，而属于经济法体系中的宏观调控法，其主要原因有两个。第一，国有资产管理法是经济法。从性质上看，国有资产管理关系是一种经济管理关系，而不是平等主体之间的财产关系；从调整目标上看，它是从社会宏观经济发展需要出发，具有明显的国家利益和社会利益本位的特点；从内容上看，它是关于国有资产的开发、利用、监管和保护等方面的行为规范，而不仅仅是产权的交换关系。第二，国有资产管理法是宏观调控法。国家投资经营是国家计划统帅下与财政、金融并列的调控手段，是利用市场机制对资源配置发挥间接调控作用，属于对市场主体具有利益诱导功能的经济手段。

（二）国有资产管理法的体系

在国有资产管理的基本原则的指导下，调整国有资产管理关系不同侧面形成的法律规范分类组合为不同的法律制度，由这些国有资产管理法律制度相互联结而成的和谐统一的体系即国有资产管理法的体系。我国国有资产管理法体系的内容主要包括：①国有资产产权界定、登记制度；②国有资产清产核资制度；③国有资产评估制度；④国有资产流转管理制度；⑤国有资产监督管理制度。

另外，固定资产投资法作为国有资产投资管理法的重要组成部分，在国有资产管理法体系中亦占有特别重要的地位，它主要由固定资产投资规划法、基本建设法、更新改造法等相关内容组成。

（三）国有资产管理立法

国有资产管理作为政府的一项专职工作是从1988年开始启动的。国有资产立法工作在此以后也逐步开展起来。其中，已发布了《国有资产评估管理办法》、《国有企业财产监督管理条例》、《企业国有资产产权登记管理办法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《企业国有资产统计报告办法》、《企业国有产权转让管理暂行办法》等行政法规和部门规章。

作为国有资产管理的基本法律国有资产管理法的起草工作已经取得了可喜的进展。国有资产管理法早在九届人大以前就开始起草，并在九届人大形成了“草案”初稿。党的十六大明确提出了国有资产管理的原则，即建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，形成权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制；十届人大通过设立国资委的决定，更是明确了国有资产管理的组织结构。在这样的条件下，国有资产管理法只有一些具体问题还有待明确，在十届人大任期内有望出台。国有资产管理法如若出台，将对国有资产依法管理产生积极而深远的影响。