现在，中国政府宣布，三年之内大多数国有大中型企业必须“脱困建制”，而要摆脱亏损的困境，建立现代企业制度，真正搞活搞好国有经济，必须妥善解决国有企业改革的一个重大难题，就是国有企业大量的富余人员的安置问题。下岗分流、减人增效和实施再就业工程，正是为了解决这个难题而采取的战略措施。再就业工程是主要由政府帮助下岗职工再就业的重大社会经济工程，直接关系到国有企业改革能否成功、市场经济能否顺利发展、社会稳定能否保持。近几年来，从中央到地方，由于各方面的高度重视和共同努力，再就业工程已经取得了相当大的成绩，先后组织500多万下岗职工参加了再就业工程，使300多万人实现了再就业。但是，相对于目前全国1150多万下岗职工而言，尤其是相对于国有企业3000多万富余职工来说，再就业工程的任务仍然十分艰巨。再就业工程实施的进展之所以不快，结果之所以不理想，原因是多方面的。我们认为最主要的原因是由于存在体制缺陷、制度障碍，只有通过深化改革、制度创新，才能消除缺陷，克服障碍，加快再就业工程实施的步伐，有效地解决富余人员安置的难题。
一、再就业工程实施的制度障碍
目前，实施再就业工程主要存在以下五个方面的制度障碍:
1.社会保障制度方面的障碍
在实施再就业工程的过程中，普遍存在“有事无人干、有人无事干”的情况，有的城市出现了“几十万外地人打工忙赚钱，几十万本地人待业等救济”的怪现象。国有企业下岗职工之所以不愿意到新单位或新岗位去就业，除就业观念不端正之外，最根本的原因还是社会保障制度的不完善。在传统计划经济体制下，国有企业的就业制度和社会保障制度紧密相联，构成一种就业、住房、医疗、退休待遇等“四位一体”的制度。这种制度已不适应建立现代企业制度和发展市场经济的要求，正在改革之中，新的社会保障制度还没有完全建立起来。这种制度缺陷给再就业工程的实施带来相当大的困难。国有企业的富余人员不愿到实行新的社会保障制度的另外的国有企业去就业，更不愿到非国有企业中去就业，一个很重要的原因是害怕失去原有的住房、医疗和退休等待遇。怎样合理解决再就业职工的住房、医疗和退休保障问题，是当前实施再就业工程碰到的一个大的难题。
2.劳动就业制度方面的障碍
劳动就业问题实质上是人力资源的配置问题。市场经济主要通过劳动力市场解决就业问题，实现劳动力资源的配置，也就是在劳动力供求波动、劳动力价格(工资)涨落、劳动力市场竞争、优胜劣汰机制的作用下，在劳动者就业与失业、失业与再就业的不断更替中，实现劳动力资源的优化配置，实行的是劳动力自由流动、供需双方双向选择、劳动者自主择业、竞争上岗的劳动就业制度。市场经济的市场化的劳动力资源配置机制和劳动就业制度，虽然不能完全消除失业、不能实现充分就业，但却有助于提高微观企业的经济效益，使劳动力配置到最能发挥其作用的岗位上去，使劳动者能自找门路、自主择业，不依赖政府，更有利于解决就业问题。但是，在传统计划经济体制下，人力资源由政府指令性计划配置，实行的是“低工资、高就业”、“大锅钣、铁饭碗”式的劳动就业制度，城镇的劳动就业由政府大包大揽、统包统配。实践证明，政府包就业，负担太重、包袱太大，不仅包不了，难以为继，而且造成人浮于事、效率低下等许多弊端，极不适应发展市场经济的要求。改革以来，我国的劳动就业制度虽然已经有了较大变化，但还没有完全转变过来，特别是国有企业行政化的劳动就业制度还没有转换成市场化的劳动就业制度。劳动合同制还没有完全建立起来，国有企业仍有大量固定工，职工很难自主择业，企业也不易辞退职工。这就是相当数量的国有企业职工在计划经济中形成的政府安排就业、终生固定就业、无风险就业的观念还没有转变为市场经济的自主就业、流动就业、竞争就业的观念的根本原因，给再就业工程的顺利实施造成极大的障碍。许多下岗职工仍然在“等、靠、要”，希望仍然完全由政府帮助解决再就业问题，甚至到政府部门静坐、请愿，找市长要工作、要饭吃，而不是自己去想方设法开辟就业渠道、努力寻找就业机会，从而加大了下岗职工再就业的难度。
3.劳动力市场方面的障碍
劳动就业制度之所以还没有根本转变，一个非常重要的原因是缺乏健全的劳动力市场。我国的劳动力市场还处于发育之中，还很不成熟。劳动者的各种所有制身份还没有完全消除，还不能平等地竞争就业岗位。劳动者的工资决定也没有真正市场化，受劳动价值和供求的影响不明显。甚至连劳动力是不是商品都还存在激烈的争论，至今还没有达成共识。地区之间、城乡之间、行业之间、部门之间、企业之间劳动力正常流动的机制还没有完全建立起来，准确及时的劳动就业信息系统、规范有序的劳动就业服务体系和健全有效的劳动就业法律监督制度，都还没有形成，欺骗坑害下岗职工和流动民工的事件不断发生。劳动力还不能自由流动，还受到人才的部门所有制、职工的所有制身份、严格的户籍管理等种种制度的、人为的限制，下岗职工通过市场再就业的渠道还不畅通、机制还不健全。这些都使得下岗职工难以通过市场实现再就业，只好去找政府。
4.企业制度方面的障碍
发展经济，增加对劳动力的需求，是实施再就业工程，帮助下岗职工再就业的根本途径。在整个国民经济中，公有制经济是主体，国有经济是主导，本来应该创造更多新的就业机会，成为吸纳下岗职工的主渠道。但是，实际情况正好相反，下岗职工主要来自国有经济，富余劳动力主要存在于公有制经济，而新增加的就业岗位主要由非公有制经济提供。据统计，1991～1996年我国非公有制经济的就业人数年均增长21.4%，大大快于全国就业人数年均增长1.2%的速度，更是国有经济无法比拟的，到1994年国有部门净就业增长已经为零。这种情况使得吸纳下岗职工的能力极为有限，严重影响再就业工程实施的进展。为什么会出现这种情况呢?其根本原因就在于公有制企业，特别是国有企业的制度存在严重缺陷，不仅是企业用工制度、工资制度不健全，而且产权制度、管理体制和经营机制也很不完善，尽管企业改革已经进行了快20年，但“转机改制”的任务还远没有完成，使得不少国有企业面临困境。整个国有经济不能更好地发展，也就不能提供更多的就业机会，创造更多新的就业岗位，更好地解决下岗职工的再就业问题。
5.投资制度方面的障碍
投资可以分为营利性与非营利性投资两大类。非营利性投资是公益性、基础性投资，一般是由政府决策和管理，主要由计划调节;营利性投资是竞争性、风险性投资，以资产增值为目标，主要由企业自主决策，自担风险，由市场调节，以保证投资效益。但是，长期以来，我国政企不分，政资不分，投资不分营利与非营利，全部由政府有关部门决策和管理，政府有关部门不承担投资责任和风险，企业既无投资决策和管理权，也不承担风险和责任。这种投资软预算约束，不讲责任，不承担风险，不顾市场行情及其变化的行政性投资体制，使得地方和企业拼命争投资、上项目，盲目投资、重复建设，结果不仅资金浪费严重、投资效益低下，而且造成大量闲置机器设备和富余职工，使得减人下岗不可避免。这种投资制度至今还没有根本改变，重复建设还在不断发生，使得下岗待业也不断产生，也给再就业工程的实施带来困难。现在，相当一部分国有企业产品积压、设备闲置、人员过剩、职工下岗、亏损严重、经营困难，就是重复建设造成的恶果。昨天的重复建设，造成今天的大量下岗;今天的重复建设，又会造成明天的大量待业。不改变行政性的投资体制，再就业工程的任务不知何年何月才能完成!
二、制度创新是实施再就业工程的关键措施
社会保障制度不完善，使得下岗职工不愿转换职业;行政化的劳动就业制度没有根本改变，使得公有制经济职工的就业观念难以转变;劳动力市场发育不足，使得下岗职工不易通过市场实现再就业;企业制度不健全，使得国有经济不能得到更快的发展，提供更多的就业机会;投资体制不合理，使得重复建设屡禁不止，下岗待业不断再生。总而言之，社会保障、劳动就业、劳动力市场、企业和投资等方面的制度缺陷，严重妨碍再就业工程的顺利实施。消除制度障碍的关键是制度创新。
第一，在采取应急措施的同时尽快建立新的社会保障制度。
克服社会保障制度方面的障碍的根本措施是加快社会保障制度改革的步伐，建立新的社会保障制度。新的社会保障制度应该是不分地区、部门、职业、所有制，按统一原则建立的社会保障制度。由社会保障管理局统一筹集和发放社会保障基金，按照参加工作和社会保障统筹年限享受失业保险待遇和退休保险待遇，工作变动不影响个人的社会保险档案连续记录。用社会医疗保险制度取代“公费医疗”制度，把福利分房改变为货币化分房和住宅商品化。建立居民基本生活保障制度，保证没有再就业的下岗人员的基本生活。全国统一在短期内有困难，可以先在一个省、一个大城市内统一，然后逐步达到全国统一。这样才能使下岗职工无后顾之忧，愿意变换职业、转岗就业。显然，不能等新的社会保障制度完全建立起来以后，再实施再就业工程。如何解决这个问题呢?我们认为，可以根据不同情况采取以下不同的对策:
(1)离开原来国有企业而进入另外的国有企业或非国有企业再就业的下岗职工，享受原企业的退休职工的待遇，费用由原企业承担;还享受再就业企业新招职工的待遇，费用由再就业的企业承担。
(2)离开原来国有企业而进入另外的国有企业再就业的下岗职工，失去原有的待遇，享受再就业的企业同样工龄的职工的待遇。
(3)破产的国有企业的再就业职工，除了享受企业破产时所有职工都享有的待遇之外，在再就业的企业还享受新招职工的待遇。
第二，培育劳动力市场，建立市场化就业制度。
劳动就业制度的创新，就是要把行政化的劳动就业制度转换成市场化的劳动就业制度，关键是建立和健全劳动力市场，为此，应该采取以下几种措施:
(1)打破劳动者的所有制身份界限，改革户籍管理制度，实行劳动力自由流动、劳动者自主择业。
(2)变国家安排就业为企业自主用人，拥有根据企业生产经营需要招聘和辞退职工的全权，全面推行劳动合同制;企业职工实行公开招聘、竞争上岗、择优录用、优胜劣汰;劳动工资在国家劳动工资法规允许的范围内，由企业根据劳动力成本和供求情况自行决定，实行弹性工资制。
(3)建立准确及时的劳动就业信息系统、规范有序的劳动就业培训和服务体系、健全有效的劳动就业法律监督制度，为市场化就业制度提供机构和制度方面的保证，使劳动力市场健康运行，保护企业和劳动者双方的合法权益。
第三，建立现代企业制度，促进国有经济发展。
国有经济要摆脱目前的困境，真正搞好搞活，创造更多的就业机会，为解决社会就业问题作出更大贡献，出路只能是加快国有企业改革的步伐。国有企业应该怎么改、如何实行制度创新，我国已经形成一整套方针和措施，通过“三改一加强”、“抓大放小”，采取多种实现形式，鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减人增效和实施再就业工程，把传统的国有国营的企业制度转变为现代企业制度，把按政府计划生产的机制转变为按市场经营的机制。现在的问题是，国有经济要搞好，必须下岗分流、减人增效;而下岗职工的再就业又需要国有经济更快更好地发展。
这就形成一种互为条件的两难局面。我们认为突破这种局面的途径，只能是先下岗分流、减人增效，求得国有经济的发展，而后再更好地解决再就业问题。在国有企业改革过程中，部分职工失业是不可避免的，下岗人员不可能全部实现再就业，但从较长时期来看，这有利于更好地解决就业问题。
第四，变行政性投资体制为市场化投资体制，防止盲目投资、重复建设。
投资制度的创新，主要是对盈利性与非盈利性投资实行分类管理，改革现行的投资行政审批制度，对盈利性、竞争性投资，遵循“谁投资、谁决策、谁受益、谁担风险”的原则，由企业自主决策，自担风险，严格和完善项目资本金制度，硬化投资预算约束，强化法人投融资风险责任，使投资主体多元化、投资责任明确化、投资决策市场化。只有这样，才能消除盲目投资、重复建设的顽症，防止由此引起的下岗待业。政府在投资方面的作用，主要包括三个方面:一是运用货币政策和财政政策等宏观经济政策调控社会投资总额;二是运用投资政策、产业政策、技术政策、资源环境政策引导投资方向;三是建立投资信息系统为企业投资决策提供服务。
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(摘要载于《经济日报》1998年6月8日)
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