政府制度创新

二、政府制度创新

我国媒体管理体系的主体是由执政党、政府、社会公共组织和传媒自身构成，由于政府的职能与我国政府在建设社会主义市场经济中的特定地位，政府成为媒体管理体系中的核心组织。

政府制度指约束政府主体行为，使之有效地履行各项权能的一系列行为规则，主要包括政府机构的设置，权力和职能的界定，政府干预经济的手段、方式和力度，政府工具的形式和运用，宏观调控体系的建立，政府行为的监督以及政府人员的考核等方面法律、法令和规定等。政府行为的约束性规则有多种形式，本书涉及的主要是传媒主管部门干预传媒产业和传媒经济活动的行为规则。按照诺斯和托马斯的观点，“政府是一种向选民出售保护与公正的主要制度安排”^[60]，这可以看作是对政府的主要制度性功能的高度概括。在市场经济中，政府的制度性功能主要有促进竞争、限制垄断；组织公共品的生产和供应；消除经济活动的外部性等。但政府作为“看得见的手”有时候也存在“政府失效”，就是其宏观调节措施未能达到预期效果，因而未能有效地弥补市场机制的不足。在中国传媒制度变迁过程中，具有“经济人”行为特征的政府同监督机制尚待进一步强化的制度环境相结合，产生了更为强烈的“政府失效”效应，主要表现在：政府决策失误、调节手段不当、屡禁不止的寻租活动、效率低下等方面。^[61]

在传媒产业领域，“政府失效”的现象也频频发生：1983年37号文件提出四级办广播电视，其目的是增量发展；1996年开始减量增质，组建行政区域化的媒介集团；2001年17号文件提出跨媒介、跨行业的资源与资本整合，2003年全面放开经营性资源的运营，到了2004年又将之前批准设立的事业性集团改为总台。原因在于，我国媒介改革是在政府主导下的强制性变迁，每次变化不是基于社会组织特别是媒介组织的共识，而是高层的决策。由于政策的制定偏向于单方面尤其是既得利益集团的意志，在实施中必然受阻。其结果要么其他利益集团修正上级的意图，要么媒介经营主体及各种利益集团又会自发地推动政府进行制度变革。^[62]

“政府失效”的一个很重要的原因是政府管了不该管的事。传媒集团到底应该是“政府组建”还是应该由市场来催生呢？实践证明，政府组建的传媒集团在形式上具备了大型集团的模样，但其实质跟市场中诞生的集团在竞争力上相差甚远。因此，在传媒产业结构升级过程中，政府制度创新一个重要的前提是必须正确处理政府与市场的关系。政府必须明确该管什么和不该管什么，该管的要管好，不该管的要给市场。政府管制的改革就是明确政府应该管什么。在媒介产业转轨过程中，我国政府对传媒产业采取行政手段进行行业进入及其市场行为管理。其中有些管制是必要的，但也有些管制相对过宽或过紧的情况。随着市场经济体制的建立和垄断行业向竞争性行业转变，新的管制环境已经发生了很大变化。因此，如果不对我国现有的媒介产业政府管制制度进行改革，不但不能发挥治理市场失灵的作用，反而会阻碍市场经济体制与竞争秩序的建立和完善。^[63]

要实现传媒产业结构升级，还必须深化传媒行政管理体制的改革。现在，除了有党的宣传部门对媒体实施政治思想指导外，广播电视、新闻出版等专业行政管理部门还对各种大众传媒进行以业务为主的行政管理，在广播电视系统大多实行“局台合一”的管理体制。特别对于传媒产业结构升级有重大意义的媒介融合和产业融合，监管的问题开始显现。随着技术的突飞猛进，电信网、互联网和广播电视网三网融合已经成为不可逆转的趋势，并且这种趋势正在深刻地影响和改变着相关市场。广电和电信两大传统行业都在积极推进手机电视业务。由于市场形势发生了显著变化，广电和电信以前那种“各自为政”的监管形式需要改变。随着业务的逐渐融合，融合监管的实施显得越来越必要。^[64]计划经济年代遗留的管理办法是针对媒体单一功能而发挥效应的，但是不符合行政管理职能向宏观调控转变的改革方针。

按照政府部门的职能大小和机构的数量多少不同，政府机构设置一般有“小部制”与“大部制”两种类型。小部制的特征是“窄职能、多机构”，部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。我国传媒的行政管理目前实行的即是这种小部门体制。大部制是一种政府政务综合管理组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少。按照党的十七大精神推行的“大部制”改革，对于深化传媒行政管理体制的改革，具有重要而显现的现实意义。^[65]