政府价格行为制度

第三节　政府价格行为制度

一、 政府价格行为概述

1．政府价格行为的概念

政府价格行为是政府运用公权力直接制定产品和服务的市场价格的行为，具体来讲，是指政府作为定价主体在法律规定的范围内制定政府指导价、政府定价的具体价格行为。

2006年3月，由国家发展改革委发布的《政府制定价格行为规则》为规范政府价格行为的重要规范性文件。

2．政府价格行为的属性

政府价格行为具有明显的公权属性，而不是一种简单的市场行为。首先，政府价格行为是政府价格主管部门实施行政权力的行为；其次，政府价格行为具有强制性特征，系由国家强制力来保障其实施；再次，政府价格行为具有公益性，主要是针对煤炭、钢铁、石油、土地、房地产、粮食、药品、供水、公共交通等关乎国计民生的重要的生产、生活资料价格，以及需要国家限制的如烟酒等产品的价格进行干预；最后，政府价格行为本身可以看做一种商品或者服务价格变动信号，具有很强的市场指导性。

作为一种公权行为，政府价格行为自当受到监督与限制。依法明确政府行使定价权的界限，既可以为政府对价格进行适当干预提供法律保障，又可以规范政府的定价行为，减少政府定价的随意性。

3．政府定价的依据

我国《价格法》规定，制定政府指导价、政府定价应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况，国民经济与社会发展要求以及社会承受能力，实行合理的购销差价、批零差价、地区差价和季节差价。具体来讲，政府定价的依据包括以下几个方面：

（1）社会平均成本。成本是构成价格的主要部分，是制定价格的最低界限。成本有个别成本和社会平均成本之分。按社会平均成本定价是价格规律的要求。政府在制定价格时，也应尊重这一市场经济的基本规律。

（2）市场供求状况。政府指导价、政府定价的制定应当充分考虑市场供求状况，在此基础上制定合理价格，才可能为市场所接受；否则，不但无法实现稳定、调控市场的目的，反而有可能成为黑市行为与权力寻租的天赐良机。

（3）国民经济与社会发展要求。政府制定价格时考虑国民经济和社会发展要求，是政府通过干预市场价格影响宏观经济走势的基本出发点。例如，在通货膨胀时，政府价格行为主要以限制价格过快上涨、平抑物价为主要目的；而在通货紧缩时，则要通过价格水平调整，疏导价格矛盾，鼓励消费与投资，从而调整使政府指导价和政府定价与国民经济和社会发展的要求相一致。

（4）社会承受能力。价格的社会承受能力是指国民全体对市场价格总水平以及政府价格调控行为的经济和心理承担限度。经验表明，各国居民对于食品、医疗、住房以及能源等关系到民生领域的产品和服务的价格非常敏感；在时间上，人们在传统节假日、选举日或者重大自然灾害发生时，居民的价格关注度也较平常更为敏感。因此，提高价格变动的社会承受能力的根本出路在于提高国民收入和财富积累，即所谓藏富于民；而政府实施价格调控措施应当尽量避开价格敏感度较高的时期，将有助于提高社会对价格变动的承受力。

（5）实行合理差价。差价是指同一种商品在购进与销售、批发与零售、不同购销地区、不同购销季节之间形成的价格差额。形成差价的基本原因在于形成价格的成本存在差异；但在实行政府指导价和政府定价的场合，差价并非由产品或者服务的成本确定，而是直接来自于政府的确定，因此政府在制定政府指导价和政府定价的过程中对差价的确定，也是一柄锋利的双刃剑，一方面可能形成有效的价格调控，另一方面也有可能阻碍市场价格体系的有效运行。

二、 政府定价的范围

根据《价格法》的规定，我国目前实行政府定价和政府指导价的商品和服务主要有以下几个方面：

1．与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格

在我国，大部分商品和服务都实行市场调节价，只有极少数与国民经济发展和人民生活关系密切的商品才实行政府定价和政府指导价，主要有原油、天然气的出厂价、重要药品价格、食盐价格等。当然，政府定价的范围也会随着市场供求关系的变化进行适当的调整。

2．资源稀缺的少数商品价格

资源稀缺的少数商品主要是指各类有限、稀缺的自然资源，如稀有金属、矿产资源以及动植物资源等。政府对一部分资源稀缺的商品价格实行政府指导价或者政府定价，是国家管理资源的一种重要手段。

3．自然垄断经营的商品价格

自然垄断经营的商品主要是指由于自然资源条件、技术条件以及规模经济的要求无法竞争或不适宜通过竞争形成价格的商品，其生产经营都带有高度统一、高度垄断的特点，必须统筹规划、集中管理、规模经营。最常见的自然垄断产品和服务，如电力、自来水，集中供热、燃气等，对这部分商品价格，应当实行政府定价或政府指导价。

4．重要的公用事业价格

公用事业通常是指适应社会公众的物质生活共同需要而经营的事业，如公共汽车、地铁、邮政、电信等。公用事业价格不能全部由市场调节，对于重要的公用事业价格，应当实行政府定价或政府指导价。

5．重要的公益性服务价格

公益性服务是为不特定的社会公众或者公众中的某些特定对象提供的具有社会福利性质的服务，如学校、医院、公园、博物馆等。这些行业一般由国家投资兴办，不以营利为目的，其日常的运营成本通过向消费者收取费用甚至靠政府补贴补偿来维持，故应实行政府定价和政府指导价。

三、 政府定价目录

《价格法》虽确定了上述五类政府定价项目，但具体的实行政府定价和政府指导价的品种及其管理权限，则应根据定价目录确定。定价目录是用来规范政府指导价和政府定价的制定权限和具体适用范围的价格分工管理目录，包括中央定价目录和地方定价目录。定价目录包括商品品种或服务项目、定价内容、部门、形式和范围。定价商品品种包括规格、等级、型号，服务项目包括提供服务的内容。定价内容则包括收购价、供应价、调拨价、出厂价、批发价、零售价和收费标准等。

1．中央定价目录

中央定价目录由国务院价格主管部门制定、修订，报国务院批准后公布。

根据2001年8月1日起执行的《国家计委和国务院有关部门定价目录》（2001年7月4日国家计委第11号令公布），目前我国实行中央定价的有13大类商品和服务项目，主要包括重要的中央储备物资，国家专营的烟叶、食盐和民用爆破器材，部分化肥，部分重要药品，教材，天然气，中央直属及跨省水利工程供水，电力，军品，重要交通运输，邮政基本业务，电信基本业务，重要专业服务等。这些商品的定价目录也会随着经济社会情势变化而作出相应的调整。例如，2005年国家发展改革委曾印发《国家发展改革委定价药品目录》（发改价格〔2005〕1205号），到2010年3月国家发展改革委发布新的《国家发展改革委定价药品目录》（发改价格〔2010〕429号，自2010年4月1日起执行）对有关药品价格进行了重新调整。

2．地方定价目录

地方定价目录由省级人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门审定后公布。省级人民政府价格主管部门和其他有关部门，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价和政府定价，省级人民政府并可授权市县人民政府按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价和政府定价。

四、 政府定价程序与执行

1．政府定价的程序

政府定价机关制定价格应当依法履行价格（成本）调查、听取社会意见、集体审议、作出制定价格的决定、公告等程序。依法应当开展成本监审、专家论证、价格听证的，应按照有关规定执行。概括来讲，政府定价可以分为以下三个环节：

（1）申请。一般情况下，由经营者向价格主管部门提出调定价申请，价格主管部门也可以根据国家经济政策和市场变化，直接调整定价水平。另外，根据《价格法》的规定，消费者也可以对正在执行的政府指导价提出调整建议。

经营者提出调定价申请，一般应当附有生产经营管理和成本情况、有关会计中介机构对成本资料的审核意见、临近地区相应商品的价格水平、当前执行的定价水平对经营活动带来的不利影响、拟调整的价格水平及其对居民生产生活的影响评估等资料。

（2）调查评审。价格主管部门接受申请或根据有关政策和经济形势发展的需要，初步决定调整价格后，应当进行价格、成本调查，对商品和服务生产经营过程中价格和成本构成因素情况进行了解、审核。调查要求充分了解经营者的生产经营成本、利润、税金等有关资料，研究价格调整的必要性和定价、调价的依据；听取消费者和有关方面的意见和建议，以反映经营者和消费者双方的不同诉求。政府价格主管部门开展价格、成本调查时，有关单位和个人应当如实反映情况，提供必要的账簿、文件及其他资料，包括产品的产量、销量、供求状况、成本、利润、税收、相关商品和服务的比价资料、国际市场价格行情以及经营者经营管理水平等。价格主管部门根据经营者提供的申请资料和价格、成本调查情况进行成本预审，形成相应审核报告，作为调定价的重要参考依据。

（3）公告。政府价格主管部门在进行价格、成本调查审核甚至举行了公开的价格听证会以后，应当根据审核结果、听证会意见，决定是否制定或调整价格以及制定或调整的价格水平，并通过正式文件的形式公布调整的价格。调整价格的文件应当通过有效途径向社会公开发布。

2．政府定价的执行

政府指导价和政府定价一经正式制定，经营者应当严格遵照执行。对于政府指导价，经营者可以在规定的幅度内根据供求和经营状况自主决定价格；对于政府定价，必须按照规定时间、品种、项目等严格执行，否则即构成价格违法行为，应当受到价格主管部门的处罚。

政府定价和指导价的范围、价格水平，应当根据经济运行情况，按照规定权限适时调整。

经营者在执行已经制定的政府指导价和政府定价的过程中，可以根据经营成本和市场供求的变化申请价格主管部门重新调整价格，包括要求改变政府指导价和政府定价的价格管理形式等；价格主管部门也可以根据宏观价格调控形势的需要及时调整具有带动效应的重要商品和服务价格。