政府投资的制度构想

（一）构建政府投资诉讼制度

目前政府投资的立法实践着重于实体法。政府投资内容和范围的广泛性决定了实体法立法的复杂性和立法过程的漫长。这将无法适应中国目前以及将来快速发展的政府投资形势。笔者建议在继续加强实体法建设的同时，可以展开诉讼制度的探索。这是借鉴了我国民事立法与行政立法的立法经验——以诉讼法促进实体法^[5]。诉讼制度的重要作用在于：通过诉讼将迫使政府投资中的各种问题在更加实务的层面被仔细探讨。司法程序一旦开启，为了程序的进行和获得最终的结果，其对问题本质的追究将比立法本身更为迫切。因此，当政府投资立法面临困境的时候，通过诉讼程序、追究问题的可诉性将有助于发现问题的本质或根源；在立法过程当中，通过诉讼程序可以发现立法存在的不足。这些都将反过来促进立法的进程和不断完善。

诉讼制度的另一个潜在意义在于：诉讼制度可以强化法律问题本身的程序可行性与逻辑的完备性，而不关注于该法律问题应归属于哪一个领域。诉讼本身的关注视角有助于对政府投资中各种法律问题和法律现象进行更加合理的分门别类。诉讼制度的探讨和运行有可能为政府投资的制度体系勾勒出更加明确、更加精简、更加系统性的架构，使政府投资的制度体系沿着更为清晰的脉络向前发展与完善，从而达到事半功倍的效果。

（二）构建政府投资绩效管理制度

我们分析发现，现有政府投资的制度强调对投入的审批和对过程的控制，而公民所关心的却是政府投资的产出和效益以及与此相关联的受益权的实现。两者缺乏共同的关注点，其结果是：一方面，对于政府投资的众多制度与规章及其执行过程，公民既无力评价更没有直接的兴趣评价；另一方面，对于公民所关心的内容，现有制度又不能提供必要的信息。由此导致公民与政府被制度性地隔断开来，两者之间缺乏有效的信任机制而无法进行沟通与妥协。绩效管理制度可以弥补现有制度的不足。通过绩效管理制度，政府将被要求提供其投资的产出与效益结果。作为一种反向压力，这将促使政府在投资行为中增加更多的经济理性，提高决策与执行的效率；同时，政府投资的绩效结果更容易被公民所理解，公民因此可以增加对政府投资进行关注的热情并提供及时的反馈，促进其改进和完善，从而避免出现积重难返的局面；最为重要的是，绩效管理为公民与政府之间的沟通提供了一种制度基础和共同的话语平台。

从以“投入—过程控制”为导向到以“产出—效果控制”为导向，政府投资管理制度的转型必然要求观念的转变、人员的培养、技术的开发以及文化的养成。这些条件的形成必然是一个渐近的过程，因此，在政府投资领域实行绩效管理也必然是一个循序渐进、逐步推进的过程，具体可采用从绩效报告型、绩效监督型逐步完善到绩效决策型。这样一方面可以减少来自现有体制内的阻力，便于推行；另一方面可以借此使人才得到初步的培养，并实现技术的开发和储备、文化和习惯的养成。