现行政府投资制度建设的“量效背反”

政府投资在我国社会经济生活中一直占有重要地位。计划经济时代，国家主导了所有的投资活动。改革开放以后，社会主义市场经济政策使社会经济成分向多元化发展，但是政府投资依然是社会投资的主要部分。特别是20世纪90年代以后，随着国民经济的快速增长，政府投资也呈现出加速上升的势头。

但是，相应的法律和制度建设却一直处于滞后状态。虽然中央与地方不断出台有关的法规和规章，但是从现实的情况来看远远不能与政府投资的高速发展相匹配。进入21世纪以后，这种问题更加突出，亟须对政府投资进行全面的思考并重新进行系统的制度设计。

数据显示，中国政府投资从1949年以来一直处于不断发展壮大的过程。20世纪80年代开启的改革开放创造了一个稳定的社会政治环境，确立了“以经济为中心”的发展战略。以此为起点，政府投资也开始呈现出加速发展的局面，投资规模不断提高。从1980年到1990年，政府投资规模从940亿元左右增加到2 260多亿元，翻了一番多。从1991年到2000年，政府投资规模从2 450亿元左右增加到8 870亿元左右，增长三倍多。从2001年到2010年，政府投资规模从1万亿元左右增加到6.2万亿元左右，增长六倍多。

对应政府投资发展的阶段性，其法律制度建设也呈现出阶段性的特征。从图7－1可以看出，1998年开始出台政府投资相关的法规^[1]，这远远落后于80年代初就已经起步、90年代初进入快速发展的政府投资阶段。到2000年12月31日之前，共有8部相关法规性文件出台，不仅数量相对较少，而且规范级别也较低，除了一部中央级部门规章以外，其他都是地方性法规和规章。由于在这个阶段政府投资的规模和实力尚小，投资实践所提供的经验和教训尚不能引起重视，更不足以引发深层次的探索。而且在初步的改革过程中，大部分政府投资还是运行在旧有的计划经济的制度框架内，对新制度的需求并不强烈。因此，立法的滞后性是必然的。

图7－1　历年出台的政府投资法律法规数量与政府投资规模

21世纪初，在国家相关政策的推动下，政府投资进入高速发展的时期。一方面政府投资大规模、快速的展开对于国家管理经济的现有制度系统提出挑战，因而产生制度需求；另一方面大量的投资实践也为制度探索和立法提供了资料。这一时期，政府投资问题受到高度关注。2001年至2010年期间，包括中央和地方共出台了五百多部法规、规章和规范性文件，是20世纪90年代的63倍。

通过对数据进一步分析发现，大部分的法律法规的出台集中在2005—2010年。如图7－2所示，2005—2010年出台的法律法规数量占到了截至2010年出台总数量的88.6%。这与2004年7月国务院颁布《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）这一重要历史事件密切相关。《决定》的颁布标志着政府投资的体制改革进入了一个快速推进的新阶段。2004年7月1日之前，包括中央和地方共出台了48部法规、规章和规范性文件。而2004年7月1日至2010年12月31日之间的5年半的时间内，这一数字达到了485部，是之前的10.1倍。

图7－2　历年出台的政府投资专门法规的比例

表7－1　2004年7月1日前后政府投资法律法规的出台情况

2007—2008年，美国次贷危机爆发后，以美国为首的各国政府期望通过推行积极的财政政策恢复经济。为应对经济增速放缓的可能，中国政府推出了“4万亿经济刺激计划”——中央政府拟于2009、2010年的两年内投资1.18万亿元，带动地方政府和社会投资共约4万亿元。在推出4万亿计划的同时，中央政府要求加强投资管理和制度完善，加速了各地、各级政府投资立法的进程。因此，在4万亿计划的第一个年份2009年，专门法规的出台达到了高峰（图7－1）。2010年数据的回落，更说明2009年立法高峰的出现主要是为4万亿的投资执行提供制度准备。

经过改革开放后30年的发展，政府投资在规模上达到了史无前例的水平，为社会生产力的飞速发展提供了巨大的推动力量。与此同时，政府投资法律制度的建设也在近十多年内与投资规模保持了同步发展的态势（图7－1）。通过相关性分析也可以看出，1998年之后每年颁布法律法规的总数量与当年投资总额存在很高的相关性，达到了0.927（图7－1）。

截至2010年12月31日，已经出台的法律法规的颁布者涉及国务院9个部委、30个省自治区和直辖市、163个市县；内容涉及项目管理（90部）、审计监督（85部）、代建制问题（67部）、招投标管理（54部）、资金使用（23部）、审批制度（16部）、预算概算（12部）、评价方法（9部）以及融资管理（9部）等政府投资中主要的方面。可以说政府投资法律法规从无到有，从薄弱到壮大，已经取得了丰硕的立法成果。