基于研究的需要，我们首先从范畴的意义上来分析理解“投资”与“政府投资”。我们可以把范畴分为共同性范畴和特异性范畴两类。共同性范畴（或称非特异性范畴）反映的是相关范畴的共性，体现的是相关范畴之间共通的、相同的一面；而特异性范畴反映的是某类范畴的特性，体现的是某类范畴独特的与其他范畴相异的一面，由此形成了范畴体系上的“二元结构”。[3]政府投资应具有与普通商事投资共通的、相同的共性，即二者具有共同性范畴。但政府投资之所以是政府进行投资并非其他市场主体的投资，也因它具有特异性范畴，从而与其他商事主体的投资相区别。由此，政府投资是由共同性范畴和其自身特异性范畴按照“属概念＋种差”的原理组合而成的。
如果我们不否认政府投资与投资的范畴存在统一性，那么可以按图索骥将前述对投资的探讨“照搬”到政府投资上来。首先政府投资与投资的共同性范畴由投资主体、资本来源、投资对象及最稳定、保守的获益动机因素共同组成。但在政府投资领域存在着大量的组合范畴。在投资领域的共同性范畴已经较为明晰的前提下，若要有效地确认政府投资领域的组合范畴，应当提炼出其特异性范畴。
1.投资主体
投资主体是投资活动的担当者。理论上讲，一切可提供资本的自然人和法人都可以成为投资主体。这决定了投资主体在概念上具有开放性。但是，政府作为投资主体，其投资能力和投资行为需要依托于政府的层级与架构。在此，政府投资仍具有一般投资主体概念的广泛与开放性特征，但因囿于政府自身架构和“政治过程”的局限，它的广泛性与开放性受到一定制约。因此需要探究政府构造的内部来解读这一主体。
（1）以投资权利能力解读政府投资主体。政府投资权利能力是指政府作为投资主体享有权利和承担义务的能力与资格。我国的政府主体按层级分为中央人民政府和地方人民政府。中央人民政府即国务院，地方人民政府具体包括省级政府、自治区政府、直辖市政府、自治州政府、市县（包括自治县）政府、市辖区政府、乡镇（包括民族乡）政府。依据《中华人民共和国宪法》第89条的规定，中央人民政府（即国务院）具有领导和管理经济工作和城乡建设；领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作等职权；依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第59条和第61条的规定，地方政府具有执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作的职能。上述法定的政府职权对各级政府的工作范围（如教育、科学、文化、卫生等）做了详尽的规定。但是对于在领导管理职能下对具体工作方式（如包括投资在内的调节、控制、补贴等）的选取，法律授权政府可以依法自由裁量。其中投资活动是政府领导、管理职能的具体化方式，对经济管理可以起到引导或施加影响的目的，有助于实现组织的目标。法律并未禁止投资这一方式成为政府实施管理职能的具体方式。这意味我国中央和地方各级政府依法均具有投资资格即投资权利能力。
（2）以投资行为能力解读政府投资主体。政府投资行为能力即指政府以其自身行为取得投资权力和投资义务的资格。政府成为投资主体需要以具体的职权来界定其所具有的投资行为能力。我国政府部门的设置采用直线职能式结构。以《宪法》第89条规定授予中央人民政府的法定职权为依据，中央人民政府（即国务院）的工作机构包括国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院直属特设机构、国务院办事机构、国务院直属事业单位、国务院部委管理的国家局。以《地方组织法》第59条规定授予县级以上地方各级人民政府具有的法定职权为依据，地方政府可设立相应若干部门，具体可划分为地方政府行政机构和事业单位两类。其中行政机构，主要包括办公厅（室）、组成部门、直属机构、直属特设机构、部门管理机构和派出机关等。上述中央和地方政府的各职能机构都是政府工作部门，依上文分析依法具有政府投资权利能力。但它们是否具有投资行为能力，需要考察该机构作为政府部门的职权来加以判断。政府实施投资行为要求该政府主体具有独立的行政主体资格，具有行政治理的职权，能够独立以自己的名义参加、实施社会活动。前述政府机构中的国务院组成部门、国务院部委管理的国家局、国务院直属特设机构、各级地方政府组成部门、地方管理机构和派出机关等作为政府职能机构是政府各种职能的分担者，能够履行行政治理职能；对外具有独立行政主体资格，可以用自己的名义对社会实施治理；对下级政府的相关工作部门可以行使行政治理职能且能够对社会相对方发布命令做出处理；并可以自己的名义参加诉讼活动等。所以，它们都应具有投资行为能力。而政府的直属机构、直属事业单位、办事机构、议事机构不具有外部独立行政职权，无法直接履行社会行政治理职能，不享有独立的法律地位，从而不具有独立的投资行为能力。
因此，作为政府投资主体，不仅需要法律授权相应的政府部门具有投资权利能力，而且其能够独立行使职权从而具有投资行为能力。在我国政府组织架构中，符合上述要求的政府投资主体主要包括：国务院组成部门、国务院部委管理的国家局、国务院直属特设机构、各级地方政府组成部门、地方管理机构和派出机关。
2.资本来源
理论上讲，一切可以进行价格评估，甚至只要是投资对象可以接受的现金、证券、不动产、权益、知识产权、资源等都可以成为投资的资本。只要考虑到金融业的创新不断创造出来的各种有价证券，就不难理解资本概念的开放性。更不用说对于不动产、知识产权、权益、资源等概念的定义也是一个与时俱进的情形。
与非政府投资资本相比，政府投资的资本有两个突出特点：其一，资本来源法定；其二，融资比例大。首先，政府投资资本来源法定是指政府投资资本的来源应受到政府筹资方式法定化的限制，即政府仅能以其依法受托的国家资本进行投资，具体包括政府依法拥有的税收收入、自然资源、知识产权、国有企业上缴的利润等。其次，与普通市场主体投资不同的是，政府投资的融资比例大。因政府信用的价值性，政府可以通过授信融资后再投资，具体方式如股权融资、债务融资（如ABS融资）、BOT融资、PPP融资等。
3.投资对象
理论上讲，一切可以产生价格增值的经营事业过程都可以成为投资对象。随着生产力的不断提高，人们的经济视野不断开阔，对投资对象的认识日益呈现出开放性、扩展性态势。但是对于政府投资而言，《中华人民共和国宪法》第99条规定：“地方各级人民代表大会……通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”可见，我国宪法授权各级地方政府可在经济建设、文化建设、公共事业建设三个方面进行计划和管理工作。这意味着，政府投资对象所指向的“经营事业过程”也应集中在经济、文化和公共事业领域。虽然现实中凡是可以产生资本增值的经营事业过程都可以成为投资对象，但是对于政府性投资而言，其对象应集中在宪法所规定的经济、文化及公共事业三个领域。
4.投资动机
资本增值或获取增值性收益是投资的共同性动机，政府投资也不例外。“增值性”仍然是政府投资作为一种投资行为的不二动机。政府投资本身的特殊性使得其对增值的诉求内容不同。通常而言，政府投资主体有不同的经济社会目标，其投资目的各不相同。有的追求经济效益，有的追求政治效益，有的追求社会效益，有的追求环境效益。而即使是追求同一效益，其投资目的也是多种多样的。[4]虽然表面上看，政府投资是不同形态资本的投入和转化过程，但市场对此的评价标准却是趋于一致性的，即价值的增加。即使投资对象是公共产品，市场仍可对其进行价值评价。因此，我们说政府投资的动机可归结为追求资本增值或获取增值性收益。因政府投资对象的不同，针对其增值的价值评价的结果可略有不同。
最后，按照财政学的一般定义，政府投资是指政府为了实现其职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，投入资金用以转化为实物资产的行为和过程。这一定义中，真正需要被法学研究和探讨、作为研究对象的是政府“投入资本转化为资产”的行为过程。在法学的视角下，政府投资是政府作为投资主体（在我国具体为国务院组成部门、国务院部委管理的国家局、国务院直属特设机构，各级地方政府组成部门、地方管理机构和派出机关等政府机构），以增值性获益为目的，以其合法使用的法定资本或融资资本在经济、文化和公共事业领域投入资本转化为资产的行为过程。
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