临产的制度创新

近三十年来，中国传媒业改革一直在进行，无论从“大传媒”的层面来看，还是从“小传媒”的层面来看，传媒改革可以说一直在进行。我们提传媒的转企改制，首先需要明确“传媒”的指涉范围。这里的大传媒、小传媒的概念，不是指单个传媒体量的大小或级别的大小，而是指范围的大小。所谓“大传媒”就是文化产业所涉及的媒体范围。所谓的“小传媒”的概念是指新闻媒体。“大传媒”的范围大于“小传媒”，但小传媒的改革具有一定的特殊性。在中国传媒改革中，小传媒的改革历来很谨慎。早在改革初期，决策层就确立了“事业属性，企业化管理”改革框架。在当时媒体背景以及中国改革大背景之下，这一改革思路是一个跨越式、革命性的制度突破。这个改革框架释放出巨大的制度能量，成就了中国媒体的持续发展，深刻改写了中国传媒形态和结构。至20世纪90年代末，这个制度框架的后续力量渐渐式微，中国传媒进入了新的制度瓶颈。后来，决策层和媒体业界一直寻找新的制度空间。在一些试点改革中，也取得了不少经验，但实质性的制度突破不大。突破的难点仍然是转企改制问题。2002年，党的十六大从文化产业的高度开始谋划传媒改革新思路。这就突破了原先的“小传媒”改革框架，赋予了传媒更宽广的视野。当然这一突破也使得今天的传媒改革比此前的改革显得更为复杂：改革的规模和结构更大、更复杂，难度也更大。

为什么要转企改制？假如媒体在原先的事业制度框架下，可以运转得很好，无论是社会效益，还是市场效益，都比较理想的话，就没有转企改制的必要。我们要转企改制，可能出于以下几个方面的判断：一是出于对传媒属性二重性的体认。在事业体制时代，我们对传媒属性的理解比较单一：只是认为，媒体仅具有公共属性，而且，对公共属性的理解也很狭隘，将其简单理解为政治性。传媒改革突破了对传媒单一属性的误识，认可了传媒的产业属性。有了这种认知，才有制度创新。认识的突破，为制度突破提供了观念基础。二是现有的事业体制制度绩效不佳。媒体在事业体制之下，效率低下，社会效益也不佳，这是客观的现实。既然事业体制成本高，效果又不佳，就有改革的必要。1979年，“事业属性，企业化管理”的改革政策出台，直接的动机是减轻政府财政负担。三是企业化有利于媒体发展。媒体告别事业，转向企业，这意味着企业在绩效或效率上具有相对优势。这是改革者当初的预设。当时提出“事业属性，企业化管理”并不是一个设计明晰的制度框架，只是一个方向性的制度轮廓，是粗线条的思路。至于具体怎么操作，改革决策层并没有给出明确的表述。这种粗线条的改革设计，反映了中国改革者特有的改革智慧，这赋予了改革实践者更大的发挥空间。有学者认为，中国传媒的具体改革具有明显的“临场发挥”的特点^[1]。此论一针见血，揭示了中国传媒改革的特征。这特点不仅表现为传媒改革领域，中国其他方面的改革也是如此。实践证明，企业化机制产生了空前的激励效应。突出的表现是，媒体不仅告别了财政依赖，而且还创造出巨大的经济效益。可观的市场效益对媒体产生巨大的激励，激活了媒体市场，带来了中国媒体经济繁荣。

媒体转企改制还有一个外部动因：全球化时代的媒体竞争。众所周知，全球化不仅仅是经济领域的全球化，更是文化层面的全球化。近几十年来，中国经济“硬实力”发展很快，而文化“软实力”的提升相对滞后。在全球文化交往舞台上，中国文化的输出能力还很弱。与经济贸易“出超”相比，我国的对外文化交流、传播则严重“入超”，存在惊人的“文化赤字”。多年来，我国图书进出口贸易比例存在10∶1的逆差，我国出口的图书多局限在亚洲和我国的港澳台地区，与欧美的逆差达到100∶1以上，我们出口1元图书，进口却达到100元^[2]。尤其是：以互联网为代表的媒介技术革命，给人类社会带来的改变是空前的，新媒体技术加速推动了全球秩序的深刻转型，也带来了全球传媒格局的深刻变化。但是，在国际传播格局中，中国传媒的声音还较小。而这与中国在世界交往舞台上的实际地位很不匹配。迅速提升中国传媒在国际传播舞台上的传播能力，需要在传媒体制上借鉴国际超级媒体的管理模式和经验。而国际传媒大鳄几乎都是按照企业化模式经营的。参与国际竞争，需要适应国际通行游戏规则。转企改制，实际上还有与国际传媒交融的考虑。

讨论中国传媒转企改制问题，不能笼统地谈改革如何如何。中国的传媒指涉范围更大很复杂，需要分开来谈。前面提到的大、小媒体的概念，在这里谈媒体转企改制，就在“大媒体”概念中把媒体分为两类：一是非新闻媒体；二是新闻媒体。讨论传媒改制，我们就分这两种情况来谈。

非新闻媒体改制

从近年的传媒改革来看，非新闻媒体改革力度很大。非新闻媒体是指那些内容生产不涉及新闻或者涉及较少的媒体。这些行业在近年的转企改制中，动作幅度很大。比如说，图书出版业，改革动作就很密集，特别是在转企改制方面，这几年连连出招，改革力度很大。2009年4月，国家新闻出版总署推出了《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》，勾勒出新闻出版改革的“路线图”和“时间表”，并提出了重构出版格局的五大任务：一是全面完成所有经营性出版单位的转制任务；二是以市场为手段，以资本为纽带，推动跨地区、跨行业、跨媒体、跨所有制的战略重组，开拓新的融资渠道，培育一批大型骨干出版传媒企业，打造新型市场主体和战略投资者；三是深化公益性出版单位的改革；四是进一步加快出版传播渠道建设，建设现代出版物市场体系；五是深化行政体制改革，加快政府职能转变^[3]。这种加速度式的宏观推进，其力度和规模在出版业历史上是空前的，特别是经营性出版社改革，走在同类文化产业改革的前面。非新闻媒体改革，由于其意识形态敏感度较小，改革力度较大，这是一方面原因；再者，也与新闻出版总署清晰的改革思路以及有力推动不无关系。

新闻媒体改制

意识形态安全，是新闻媒体改革的出水线。新闻媒体的改革，由于涉及意识形态安全问题，改革动作非常谨慎，改革的力度不及非新闻媒体的改革，特别是在转企改制方面，新闻媒体就不敢轻易动作。近年来，新闻媒体改革之所以小步慢行，首要的考虑是意识形态安全问题。如何突破因意识形态敏感造成的制度改革僵局？决策层和媒体管理者都在探索，也找到了一些新的思路。下面我们将针对不同类型的新闻媒体来谈新闻媒体改制问题。

1．报纸改革：保、转、停

报纸媒体近几年的改革动作很大。在中国，报纸媒体数量巨大，情况复杂，改革任务艰巨。目前全国有1943种报纸，分属各级党委、中央各部门、行业协会、报业集团、国有大型企业等机构主管，既有独立法人单位，又有相当一部分非独立法人单位。要对这些报纸媒体进行一对一的改革，几乎是不可能完成的任务。当前的做法是：保一批，转一批，停一批。所谓“保一批”，就是把党报作为事业单位保护起来，不进行转企改制；所谓“转一批”，就是对一些经营性、非时政类新闻媒体实行转企改制。而“停一批”，则是对那些效益较差、资不抵债、人才缺乏、发展难以为继，或者存在严重违规行为，或者主管部门或主办单位不愿意继续办下去的新闻出版单位，下决心停办退出一批。长期以来，报刊“只生不死”，没有退出机制，是影响报刊竞争的一大痼疾。2009年下半年在全国实施报刊质量评估和报刊退出机制。同时逐步建立主管主办单位、从业人员的准入和退出机制。2009年8月底，中国记协下属的《中华新闻报》停刊清算，成为第一家倒闭的中央级报纸。《中华新闻报》的倒闭，给正在转型期的传统新闻出版单位敲响了警钟。

2．广电改革：“制播分离新政”

在20世纪90年代末，中国广电行业就提出了“制播分离”概念，并在业界有过一段热闹的试验。2000年，银汉传媒、光线传媒等一批民营制作机构开始活跃起来，他们与电视台合作，撬动了由电视台垄断生产和播出链条的局面，一些民营制作机构甚至直接承包电视台频道。由于这个动作过于超前，动作过大，很快被广电总局叫停。后来，把这种“制播分离”改革控制在电视台（集团）内部层面进行，或者对制播分离的范围进行限定，比如限定在电视剧、娱乐等有限领域。近年来，制播分离从制度创新角度看，一直在原地徘徊。

近期，重启“制播分离”，我们不妨称之为“制播分离新政”。如何看待“制播分离新政”呢？用国家广电总局的权威表述，称之为“整体制播分离”，并认为这是广电行业“转企改制”的方向。2009年8月20日，国家广电总局正式批复了上海文广新闻传媒集团体制改革的方案，全国广播电视行业第一张制播分离转企改制的“准生证”下达。广播电视作为文化体制改革的最后一块“禁地”，终于有限度地敞开大门^[4]。10月21日，上海广播电视台、东方传媒集团举行揭牌仪式。上海文广一分为二。至此，上海文广成为国内首家完成制播分离的集团。这次的制播分离新政，会不会就是此前制播分离的翻牌呢？本人认为不会，这次的制播分离，作为整体性制播分离，对于在自己内部制造出一个独立的企业，而且在产权明晰、治理结构、人力资源归属等核心环节，与事业体制进行较为彻底的切割。此次上海文广的改革，将频道频率管理、宣传内容编辑、播出管控、新闻节目制作等部分业务保留事业体制，隶属于“上海广播电视台”；将政策允许制播分离的节目制作和广告经营业务从事业体制中剥离转企，由上海广播电视台出资组建成立上海东方传媒（集团）有限责任公司。东方传媒集团主要业务包括节目制作和广告经营业务，具体来说，是从事业体制中剥离出来的影视剧、动画、少儿、综艺、体育、生活、科技等节目制作部门。东方传媒集团属台属、台控、台管的控股企业集团，其重大事项的决策权、资产配置的控制权、主要领导干部的任免权、宣传内容的编辑权、各类节目的审查权和播出权，都由上海电视台把握。不过，东方传媒集团将建立党委会、董事会、监事会以及经理层在内的法人治理结构，自主经营，自负盈亏。这种改制方式，较此前的改制，走得更远。作为国家广电总局批复同意的首家广电传媒集团整体转企改制的试点，其转企改制具有极大的示范效应。由此可以推断，广电业的转企改制，将会以整体性制播分离的方式渐次在全国铺开。

3．新闻网站：转企先行者

相对于传统媒体，新闻网站的转企改制的难度较小。原因在于：一是新闻网站的历史较短，它的历史包袱较小。它不像传统新闻媒体，历史长，包袱重，关系复杂。二是新闻网站的起点制度安排更接近于企业制度。像几大商业门户网站，新浪、搜狐、网易、腾讯等，当年起步的时候，采用的就是企业化制度。20世纪90年代，网络媒体刚进入中国，决策者并没有把它看作与传统媒体同样重要的媒体组织，直接将它推向市场，赋予了新媒体以企业化定位。这种初始制度安排，成就了网络媒体的企业制度，确立了整个新媒体行业的制度框架。后来由传统媒体办起的新闻网站，也基本沿着这种制度框架走的，像新华网、中青在线、人民网、千龙网等新闻网站，多是按照企业化制度运行的。因此，对于本来就是企业化体制的网络媒体而言，就不存在转企的难度问题。三是新闻网站，特别是商业门户网站，大多没有独立的新闻制作权，其意识形态敏感性相对较弱，这就减轻了新闻网站的意识形态压力，有利于企业化。因此，在中国媒体转企改制中，新闻网站的难度相对最小。

中国媒体的转企改制，是一个复杂的系统工程，牵一发而动全身。从整个改革大局来看，转企改制是中国传媒改革的大势所趋。但是，推动这一改革，又不能一刀切，一步到位。需要分类推进，分步实施，逐步深入。从前面的分析中可以发现，不同媒体在转企改制改革中，进度、幅度、深度存在差异，采取的改革策略也不尽相同。

非新闻媒体，改革顾虑相对较小，动作较大，有不少单位甚至一步到位地推向市场，很快就完成了转企改制。但是，非新闻媒体改革也不是一刀切把这些媒体赶到市场完事。非新闻媒体同样存在公益性和产业性差异。出于对非新闻媒体公益性的偏好，决策者需要考虑保护一批公益性的媒体。最简便的办法就是用事业体制把一部分公益性强的媒体直接保护起来，哪怕它效率和效益并不理想，暂时也不把它推向市场。下一步的问题：一是如何让保下来的媒体在效率和效益上双赢。二是让转企的媒体活下来，做大做强。目前转企改制的核心动作只是：借助外部力量，把一个捆绑在一起的媒体集群，进行功能分割，把一个不畸形的连体婴儿通过手术分解开来。但是，这一步完成后，下一步的要走的是：让公益性的媒体和非公益性的媒体按照各自的制度逻辑独立行走，这方面的后续制度安排，还在待产过程中。

新闻媒体的转企改制，存在的困难很大。相对而言，报业和广电的困难更大。

报业领域：目前改革的思路是把时政类报刊以事业方式保护起来，把非时政类报刊推向市场，同时启动推出机制，淘汰一批报刊媒体。这一改革动作，力度空前。但后续问题仍然很多：一是时政类报刊仍然延续事业体制，如何保证效益和效率问题？事业体制最大的弊端是激励机制不济。缺乏有效的激励机制，很难做大、做强。现实的出路就是垄断。但这类媒体不可能像中石化、中石油那样垄断市场。中国媒体市场在具体实践中，市场是被分割的，因此，时政报刊的市场垄断也是有限的。二是非时政报刊完成企业化改制后，可能解决了激励问题，但后面的问题是：这些转企后的非时政媒体在内容上就不能染指时政资源，它被局限在相对狭小的信息资源领域。作为信息产业的媒体，它只能做行政允许的内容，同样瘸腿的媒体产业，做大做强的可能性究竟有多大？值得存疑。再者，转企后的媒体制度如何安排？目前还不甚明朗，而这是下一步紧要的制度瓶颈。转企后的报刊媒体，其公司产权、治理结构等核心问题并没有解决。如果没有明晰的产权，这会限制外部投资者的投资机会，投资风险也很大。

广电领域：2009年是广电制度改革的突破年，以“上文广”的分身改制为标志。这一制度突破是革命性的。“上文广”的改制方案做功很细，甚至修改达40余次。可见，改革者用心良苦，意在旗开得胜。但是分身后的东方传媒集团如何完成制度配套改革？而这种配套改革核心问题即是产权问题。毫无疑问，未来的东方传媒集团必然要在产权结构、投融资改革方面有更大的突破，这就需要有一个有效的制度安排，来应对未来的各种挑战。而这方面的工作，可能才刚刚开始。再者，剥离剩下的上海电视台，作为事业体制，如何实现社会效益和市场效益的双赢？仍然是接下来必须要解决的制度问题。

总体地看，当前的转企改制，还主要还是物理反应，不是化学反应。物理反应可以有外部动力推动，而化学反应必须有内生动力来维系。而内生动力的产生需要有一套内生动力机制，企业化改制为产生这种内生机制提供了必要条件，但不是充分条件。因此，转企改制只是中国传媒改革的第一步。

【注释】

[1]潘忠党：《新闻改革与新闻体制的改造》，《新闻与传播研究》，1997年第3期。

[2]尹安学、李宜航等：《文化贸易逆差惊人：图书出口1美元进口100美元！》http：//biz．163．com/06/0310/18/2BSGGU6Ａ00020QEQ．html

[3]辛明：《柳斌杰：我国出版与经济实力不匹配正重构格局》，《中国青年报》2009年4月25日。

[4]明叔亮、赵何娟：《上海文广突破》，《财经》，2009年10月26日。