城市失业治理和再就业工程

在前面第一篇第2章中我们已经对中国城市失业的种类及其形成机理进行了分析，我们大致可以把城市失业划分为三大类：（1）经济体制转轨时期国有企业中的隐性失业转化为显性失业的问题；（2）经济发展和快速增长时期所出现的产业结构调整而带来的结构性失业；（3）宏观经济周期波动当中的周期性失业。针对不同的失业种类及其形成机理，对它们的治理也应该有不同的政策措施。

对于国有企业隐性失业显性化过程中所产生的失业，我们应该明确：变企业的隐性失业为显性失业是经济体制改革的必然产物，我们必须正视这个现实。就企业来讲，我们不可能再强制要求它实行“低工资，广就业”，靠牺牲效率来吸纳就业，此路不通。因为企业经营的唯一目标是盈利目标，而不是社会福利目标。在实行现代企业制度的过程中，企业面临的一大问题，是如何抛掉企业剩余劳动力这一历史包袱，轻装上阵。对企业职工来说，要彻底抛弃传统的“铁饭碗”观念，树立市场意识、流动意识，增强失业心理承受能力。对国家来说，要乘国有企业改制这股东风，盘活国有资产，对企业富余劳动力进行新的生产性安置，但这种安置是建立在劳动合同制基础上，而不是新的“铁饭碗”；同时也可以在国有资产转让的收益中，拿出一部分来，对富余劳动力进行适当的其他类型的安置。从长远来看，我们必须完善社会保障体系，把企业从社会福利目标中彻底解脱出来，由社会承担失业救济与失业安置。在此基础上，我们就可以大力促进全国劳动力市场的形成，劳动力资源可以在流动中、市场竞争中得到优化配置。

对于产业结构调整而形成的失业，一方面我们要鼓励企业不断地实行科技创新，开发新产品，企业内部对职工进行培训，提高职工素质和技能，另一方面要建立社会性的劳动信息服务机构和职工再就业培训机构，既要使得那些从夕阳产业中淘汰出来的职工能顺利地获得再就业的信息，又可以按各自的技能和兴趣选择再就业培训，尽可能缩短职工再次待业时间，加速劳动力在各部门之间的流动。在当前的结构转换中，第三产业是一个很有发展前途的产业，也是一个“投资小，吸纳力大”的就业领域，我们应该大力发展第三产业，尤其是地处市中心的企业，应该把生产基地转移到郊区，或者下一级规模层次的城市，把置换出来的土地搞三产，安置旧产业游离出来的职工。

最后，对于经济周期性波动而形成的失业，在经济因紧缩而呈萧条状态时，我们可以适当运用凯恩斯的需求管理方法来治理，这里的关键问题是要处理好失业与通货膨胀之间的相互关系。在中国，宏观经济中通胀与失业的替代关系也是存在的，根据经济发展不同时期的不同特点，我们要正确处理好这一矛盾，找到通胀率与失业率的均衡点。

在城市失业治理当中，中国目前提出的再就业工程具有特别重要的意义，我们在这里作一些理论分析。

再就业从字面上理解就是重新就业，即失业者在经过一段失业时期以后重新获得一份工作。有失业就有可能再就业，这是世界上的一个普遍现象。但是，再就业工程作为一项由政府推动的社会系统工程在我国经济转轨时期的全面推开，则是我国建设有中国特色的社会主义市场经济的又一创举。再就业工程在我国是由政府劳动部门为主推动的，通过一定的资金投入，综合运用政策扶持和各种就业服务手段，充分发挥政府、企业、劳动者和社会各方面的积极性，实行企业安置、个人自谋职业和社会帮助安置相结合，为失业职工和企业富余职工提供就业指导、职业介绍、转岗培训、生产自救等各种服务和手段，促使他们尽快实现再就业。因此，再就业工程的主体应该是在政府劳动部门推动下的政府各部门、企业、个人和社会各机构，其运用的手段既有政策性的，也有服务性的，但绝对不是改革以前所使用的计划手段，这些手段首先必须服从市场经济的调节，同时又是市场经济调节的一种补充。再就业工程的对象，根据我国经济转轨时期的特征，不仅仅包括已经失业的职工，而且包括企业中的富余人员，后者从形式上来讲还没有失业，但是就其内容来讲，他们已经退出或部分退出生产领域，从资源优化配置的角度来讲，需要重新就业。再就业工程就其实质来讲是一项社会性的投资工程，其收益既是社会性的，也是企业和个人都能获得好处的。说其收益具有社会性，是因为减少失业，促进再就业能够保持社会稳定，促进社会成员参与经济活动的积极性，最终使GDP得到稳定的增长；说其具有企业性，是因为目前很多国有企业冗员现象严重，劳动成本降不下来，严重影响了它们在市场中的竞争力，富余人员的分流和安置，就可以改变它们的竞争劣势，提高它们的经济效率；说其具有个人性，失业职工和企业富余人员通过社会再就业工程的帮助，尽快实现再就业，提高了收入，改善了自己的经济状况。正因为再就业工程的投资收益具有这样的多面性，因此应该得到政府、企业、个人和社会多方面的协调努力。失业和再就业是市场经济中生产要素优化配置的必然结果，是不可避免的，是所有市场经济的共性，但再就业作为一项全社会的系统工程推开则体现了社会主义制度下劳动者利益得到充分保护的制度特征。

再就业工程就其内容来讲，主要是：（1）大力培育劳动力市场，为劳动要素的供求双方提供信息，加速劳动要素的流动，在流动中提高劳动要素的配置效率；（2）对失业职工和企业富余人员进行各类职业培训，提高他们的劳动技能，把他们推向新的职业岗位；（3）通过各种政策手段和舆论手段，使全社会关心失业职工，促进其他企业尽量多雇用失业人员；（4）通过税收优惠和资金扶持等手段，抓住居民收入提高以后需求转移的机会，实行就业创新，拓展就业渠道；（5）再就业工程在职工失业和接受培训期间，给予必要的生活费帮助。再就业工程的这些手段在市场经济条件下有着其现实性和必要性，我们可以通过以下几方面来论证这一点。

第一，在现代经济活动中信息是一个重要的经济资源，在经济行为人信息拥有不对称、分隔和难以流通以及获取信息需要付出较高成本的情况下，各类市场的交易行为就会受到阻碍，经济活动水平就会因此而下降。反映在劳动力市场上，就体现为就业的供求双方难以寻找到最相适合的交易者。我们在第二篇提到的“职业搜寻”（job search）的理论模型，就是解释就业者在拥有信息不充分的情况下，只能把失业和不断地寻找工作作为一种找到合适工作的投资。就企业来讲，雇用新的工人涉及寻找、面谈、选择等成本，这些都涉及信息问题。在中国长期的计划就业体制影响下，中国的劳动力市场发育是不正常的，就业信息的发布、传导及其对劳动力流动的影响都是不规范的，因此目前的再就业工程的一个首要的任务就是劳动力市场的培育和就业信息的提供和传导。通过劳动供求信息的无偿提供，促进劳动力流动，缩短失业人员寻找工作时间，提高企业的就业水平。

第二，中国当前的失业是经济高速增长时期所出现的，因此同时伴随着产业结构的高比例变动的情况，因此结构性失业在总失业人数中的比重很高，这就要求劳动力跨行业和跨产业的流动，而在劳动要素的专用性不断加强的现代经济里，新兴的和扩张的产业部门对劳动力人力资本要求、专有技能的要求不断提高，这就意味着从传统产业中转移出来的劳动要素，必须经过一段时期的人力资本和专有技能的培训后才有可能得到重新就业。再就业工程就是针对这种经济增长过程中结构性失业上升的特点，举办各种形式的就业培训，提高劳动者就业能力，促进他们跨行业的流动。

第三，除了产业结构调整所带来的失业之外，中国当前失业的还有一个特征是企业组织结构转型所带来的。在传统的计划经济体制下，就业尤其是国有企业的就业是通过计划安排的，在企业不以经济效率为目标函数的情况下，企业的冗余人员就可以存在下去。在市场经济导向的改革过程中，国有企业以提高经济效率为其主要目标函数，这时企业内部存在的富余人员就必须转化为公开的失业，否则国有企业的劳动成本难以降低，效率难以提高。但是，我们又是社会主义国家，对国有企业职工的就业国家有一种无形的承诺，因此我们必须把国有企业富余劳动力推向其他不存在富余劳动力的企业（往往是非国有企业）。在市场经济条件下，这种推动就不可能采用计划强制的办法。因此，再就业工程一方面在舆论导向上要大张旗鼓宣传非国有企业安置失业职工对经济发展、社会安定的重要性，另一方面又要通过税收优惠等政策给予用人单位切切实实的帮助，降低它们的用人成本，让它们先自愿地招收进去，当这些新招收的职工逐渐适应新环境并提高劳动生产率之后，就可以实行同工同酬，完成劳动力在不同企业组织间的转移。

第四，失业如果是作为经济增长、产业结构调整的一种必然结果，同时也暗含着就业内容创新和扩展的可能性，抓住就业创新的机遇，扩展就业渠道，这是再就业工程又一个重要内容。首先，经济增长意味着居民收入的提高，收入提高就会带来居民需求结构的变动和需求的创新，尤其是居民日常生活中对服务业的需求不断增长。例如，随着生活水平的提高，人均寿命延长，中国人口的年龄结构也在发生着变化，大城市都相继进入老年社会，由此也将引发出许多为老年人服务的行业。总之，居民收入的持续增长是第三产业中服务业迅速扩张和成长的时期，但是某些行业在开张之初，往往需要税收政策的扶持，需要给创业者提供场地、资金等帮助，再就业工程就适应这种就业内容创新和扩展的需要，给予一定程度的支持。其次，随着技术创新和技术进步，如电脑在生产中的广泛应用，一方面它消灭了许多传统的工作岗位（电脑代替人），但另一方面电脑的兴起，又创造了许多前所未闻的工作岗位。再就业工程就可以利用技术进步所带来的就业内容创新的可能性，抓住机遇，扩大就业容量。

第五，在经济发展和经济转轨时期，我们不仅要提倡和推动就业内容的创新，而且要提倡和推动就业形式的创新。在传统的就业体制下，我们的就业形式主要是国有企业和集体企业中的就业，目前这部分就业还占总就业人数的70%多。但是，在经济转型时期就业形式应该是多种多样的，为了减少失业，一条切实有效的办法就是要发展多种形式的就业，如“自我就业”（self-employment）和部分就业（partial-employment）。尤其是要鼓励失业人员创办个体商业和服务业，与就业内容创新相结合，开展各种就业形式的创新。

由此可见，在目前经济体制转型和经济高速增长时期，再就业工程的提出和推广，有其现实性和必要性。

再就业工程作为经济转型时期推出的一项社会系统工程，其意义首先是与深化中国当前的经济体制改革结合在一起的。经过近20年的改革开放，中国当前的经济体制改革正在进入最后的攻坚阶段，这就是完成国有企业的转制任务，即把国有企业制度改变成为与市场经济发展相适应的现代企业制度。但是，在现代企业制度推进中，我们碰到的一个最为棘手的问题是国有企业冗员的释放问题。我们甚至可以这样说，国有企业的富余人员的妥善解决，成为目前企业转制一个重要前提，这个问题解决的快慢将直接影响现代企业制度建设的进程。因此，再就业工程在分流企业的冗余人员方面所作的贡献就不仅仅是安置了冗余人员就业，而且还将以此推动企业改革的深化。

其次，再就业工程的实施是促进中国经济长期稳定增长的关键环节。在经济快速增长时期，劳动力供求的动态平衡、结构平衡、供求数量和质量平衡等要求就提出来了，再就业工程就可以在促进这些平衡方面作出自己的贡献。尽管市场经济可以在这里发挥一部分调节作用，但是市场有时候会失灵，尤其在涉及人力资本投资和培训方面，由于收益期较长，市场调节可能并不到位，这时再就业工程就可以起到市场不可替代的作用。另外，中国是一个劳动资源相对于其他资源十分充裕的国家，如何提高劳动力资源的利用，使GDP稳定增长，是我国经济发展过程中面临的一个重要问题。从短期看，应用凯恩斯的宏观扩张政策可能带动劳动力资源的进一步利用，但是从长期看，由于其他经济资源短缺，结构问题严重，宏观的扩张政策难以持续。所以要真正提高劳动力资源的利用程度，正是需要如再就业工程这样的战略性政策，经过长期努力，提高就业率，从而提高GDP的持续增长。

最后，再就业工程的实施充分体现了社会主义制度在解决失业问题上的制度特征，即在社会主义市场经济中，由于生产要素优化配置这一市场经济的客观要求使然，失业问题不可避免，但是在社会主义市场经济中，政府还是要充分保护好工人的利益，通过再就业工程和失业保障等措施使他们的权益得到妥善的保护。

因此，再就业工程对于治理中国当前的城市失业具有特别重要的意义。但是，再就业工程毕竟是一种治理失业的短期措施，对于像我们这样一个人口包袱如此沉重，劳动力数量如此庞大的国家来说，如何对付失业问题是一个长期艰苦的问题。因此我们对治理措施的探讨不能仅停留在短期措施上，我们还需要讨论治理失业的长期带有战略性的措施，将长期战略性的决策与短期治理措施结合起来，从而有效地解决这一跨世纪的难题。

从长期来讲，治理失业问题，关键是要把考虑问题的视野放远放大。所谓放远，就是要从现在起考虑21世纪初的失业治理问题，考虑的内容不仅要包括如何控制人口增长，还包括劳动力如何培养问题。所谓放大，就是要从世界市场的范围考虑中国劳动力资源如何配置的问题。笔者认为，从这两个角度来看，除了继续控制人口的进一步增长以外，解决中国失业问题最为有效的战略性措施是加大在科技方面和教育方面的投入，在生产过程中不断采用新技术，并提高全体劳动者的素质，使中国的劳动生产率不断得到增长，进一步降低生产成本，使中国产品在世界市场上具有竞争力。

初看起来，采用新技术和提高劳动生产率的决策不仅无助于失业的减少，相反，劳动生产率的提高，计算机和机器人的使用等还可能节约大量的劳动力，使失业问题更加突出。从短期看，或从某一片面的角度看，事情确实如此。但从长期和更全面角度看，采用新技术和提高劳动生产率能降低和减少失业，是有充分理由的。

不断采用新技术，实行技术创新是推动经济增长的持久力量。以前我们（包括整个发展中国家）把经济增长简单地归结为资本投入的增长和劳动力投入的增加，但这种依靠粗放式投入推动的经济增长并没有使我们能够赶超西方发达国家。20世纪80年代以来，西方经济增长理论的一大贡献就是论证技术进步在经济增长中的作用，并且把技术进步归结为对人力资本投资的报酬。看来，人力资本上的差异才能解释发达国家和发展中国家发展速度上的真正差异。因此，要使经济得到高质量的增长，我们必须重视人力资本的投资。这种由经济的高质量的持续增长所推动的就业的持续增长才是最牢固的。

不断采用新技术可以加速产业转换，开辟新的就业领域。电脑的应用确实消灭了许多传统的岗位，但与此同时它也创造了一个广阔的需求市场，出现了新的行业、新的职业，由信息产业所导致的生产和消费领域的一场全面的革命开始了。

采用新技术，不断提高劳动生产率，降低产品成本，是争取和加大中国产品在世界市场份额的关键所在。从国际市场考虑就业问题，是为解决下个世纪失业问题所进行的一种带有战略性的思考。日本及亚洲其他新兴工业国家与地区都是人口高度密集、资源相对贫乏的地区，但却是实现相对充分就业的示范地区。其中的诀窍，要么是充分利用劳动成本的低廉，增加轻工产品的出口（如这些国家和地区在历史上曾经历过的情况），要么是占领应用科技方面的制高点，使其产品在世界上立于不败之地（如日本当前的情况），或者两者兼而有之。总之都是通过拓展世界市场来解决就业问题。目前中国产品也主要是通过劳动成本的低廉优势来增加出口。但随着经济的发展，人民生活水平的提高，这一优势很快会减弱，我国台湾地区和我国香港地区经济发展的历史就证明了这一点。因此，保证本国、本地区产品在世界上竞争优势的最为重要的因素是科技因素和人力资本因素。对这两大因素的培育需要一个长期的投资过程。

只有在第一、第二产业生产率大大提高后，第三产业才有可能吸收大量劳动力。我们经常提到，第三产业是一个劳动力密集的产业，因此大力发展第三产业是解决失业问题的一条有效途径。但在第一、第二产业技术低下，劳动生产率还不高的情况下，这些部门的劳动力的报酬不可能很高，他们对第三产业的需求也很有限，这时第三产业是难以发展的。中国当前的第三产业有相当一部分是靠公款消费刺激起来的，这部分消费一旦受到限制，第三产业便大起大落，这样的第三产业发展不能说是健康的。只有当第一、第二这两个产业部门不断采用新技术，提高劳动生产率，然后才有可能出现这些部门的就业人数下降但收入的总水平大大提高的情况，从而增加家庭对消费和服务的支出，构成对第三产业的强大需求。这时第三产业吸收大量劳动力的时代才真正到来。

从以上分析可以发现，当国民收入增长到一定程度时，中国出口将处于从依靠劳动力的廉价优势向科技优势过渡的时期，为此从现在起应该增加对教育科研的投资。教育投资和全民教育水平的提高，无论就正规教育来说，还是就成人教育和职业培训来说，都能产生下述两大效果：一方面使每一个劳动者受教育的时间增加，从而推迟劳动者的就业年龄，减少劳动者的就业年限，起到直接缓解失业的作用；另一方面可以提高劳动力素质，增强中国产品的竞争能力，扩大世界市场份额，起到间接缓解失业的作用。