“再就业工程”三论

“再就业工程”三论

一、职业转换是市场经济发展的必然趋势

职业转换包括就业部门、单位的转变和专业、工种、岗位的更换。我国在实施再就业工程的过程中碰到的一个重要障碍就是，有些富余人员不愿意转换职业，不肯到新单位或新岗位去就业，结果产生“有事无人干，有人无事干”的现象。国有企业的职工长期以来生活在传统的计划经济中，由国家统一安排就业，往往终生在一个企业或单位就业，一辈子从事一种工作，不能流动和变换，形成终生固定就业的习惯。现在进行经济体制改革，发展市场经济，建立现代企业制度，出现富余人员，需要转换职业、重新就业，人们就不习惯、不愿意，给再就业工程的实施造成困难。实际上，职业转换是市场经济发展的必然趋势。市场经济必然引起职业转换的主要原因如下。

第一，市场配置资源要求职业转换。

市场经济是以市场作为资源配置的基本方式的经济形式，包括劳动力这个最重要的要素在内的生产要素的自由流动和转移，是市场合理配置资源的前提。劳动力的流动和转移，首先就是职业的转换。职业的转换，不仅有利于企业和社会经济效益的提高，而且在自愿的条件下也可能增加职工的收入，在被迫的情况下也是职工不能不作出的抉择，否则只能失业而丧失生活来源。只有实行劳动力流动、职业转换，市场配置资源的作用才能真正发挥，劳动力资源才能配置到最需要的方面，也才能真正做到人尽其能，人尽其用。

第二，解决失业问题要求职业转换。

在市场经济中，由于市场竞争优胜劣汰，必然会有人破产、有人失业;由于劳动力市场信息不全，企业不可能充分了解劳动力的供给情况，劳动者也不可能完全掌握劳动力的需求信息，也就有可能出现劳动力供求脱节的现象，使部分企业不能完全满足自己对劳动力的需求，使部分劳动者找不到工作;由于市场经济推动技术不断进步，资本有机构成不断提高，资本对劳动力的需求相对减少，可能产生剩余劳动力。所以，市场经济不易实现充分就业，失业现象难以避免。为了保护劳动力资源，以满足经济增长的需要;为了维护社会稳定，以保证经济和社会的顺利发展，市场经济必须实行失业保障。失业保障的根本措施不是失业救济和失业保险，而是帮助失业者再就业。失业者很难在原企业和原岗位上再就业，因此必须转换职业。

第三，产业结构的调整要求职业转换。

在现代市场经济中，科学技术日新月异，新兴产业层出不穷，产业结构不断调整，逐步走向高级化、现代化，传统的“夕阳工业”逐渐让位于新兴的“朝阳工业”，以劳动密集型产业为主的产业结构逐步转变为以资本密集型产业和技术密集型产业为主的产业结构，三大产业由倒金字塔型结构向正金字塔型结构转化，第三产业的比重日趋上升。产业结构的这种变化和调整，使得传统产业、夕阳产业、第一产业和第二产业对劳动力的需求不断减少，使这些部门的劳动力过剩;同时使新兴产业、朝阳产业、第三产业对劳动力的需求不断增加，使这些部门的劳动力不足。因此，可能产生失业与职位空缺并存的“结构性失业”。这就要求劳动者必须根据市场经济中产业结构变化的情况，再学习、再训练，及时转换职业。

以上几点说明职业转换是市场经济发展的必然趋势，我们必须适应这种大趋势，到自己能够就业的单位和岗位上去工作，这样对社会经济的发展和个人的生活都有益无害。

二、再就业是失业保障的根本措施

现在人们所理解的失业保障，一般只是指失业保险和失业救济。其实，从国际经验来看，社会失业保障制度的内容还应包括就业保障和帮助失业者再就业的制度措施。因此，完整的社会失业保障制度应包括失业保险、失业救济和再就业制度。

发达国家除了发放失业保险金和救济金之外，大多数比较重视帮助失业者再就业，社会失业保障基金也有不少用于提高失业者的就业能力，增加就业机会。这方面最典型的是瑞典。瑞典政府把社会失业保障工作的重点放在减少失业上，并采取以下多种措施:第一，介绍求职者与招工者会面并促其达成协议。第二，鼓励求职者迁移，举办各种技术培训，改善劳动力的供给。第三，扩大对劳动力的需求。举办各种以工代赈的公共工程(如城市建筑、自然环境保护、造林等)，为失业者创造一些就业机会。政府以提供订货或财政补贴形式，帮助那些有财政困难的企业维持原有的生产和就业规模，渡过难关。

发达国家社会失业保障制度的经验教训表明，单纯地发放失业救济金是一种被动的社会失业保障制度，存在许多弊病，不能形成激励机制，会滋生惰性和依赖性，损害经济效率，加重政府和社会的负担，并且难以为继。发放失业保障救济金，只治标，不治本。要真正解决失业者的困难，最根本的还是帮助他们再就业。瑞典斯德哥尔摩大学的贝格林德教授认为，遏止失业救济费用增加的积极办法是创造新的就业机会，使劳动力市场更加活跃。英国剑桥大学的吉登教授也指出，现在应当更加注意预防风险，把钱花在改变生活、减少风险机会上面。因此，我国在建立社会失业保障制度，合理使用社会失业保障基金方面，应该特别注意创造更多的就业机会，提供更多的帮助以增强失业者的就业能力。必须努力增加就业，实行以帮助失业者再就业为主要措施的积极的社会保障制度，尽量避免只是被动地发放失业保障金的消极的社会失业保障制度。

我国目前正在实施的再就业工程，正是在总结了社会失业保障方面的国际经验教训的基础上，妥善安置富余劳动力，有效解决待业问题的跨世纪的重大社会经济工程。

三、实施再就业工程的困难和对策

再就业工程事关改革、发展和稳定的大局。近几年来，从中央到地方，由于各方面的高度重视和共同努力，再就业工程已经取得了相当大的成绩，先后组织500多万下岗职工参加了再就业工程，使300多万人实现了再就业。但是，相对于目前全国1150多万下岗职工而言，尤其是相对于国有企业3000多万富余职工来说，再就业工程的任务仍然十分艰巨。再就业工程实施的结果之所以还很不理想，其原因主要是存在以下5个方面的困难和障碍。本文试图对这些困难和障碍做些深入探讨，并提出相应的对策建议，以便有关部门实施再就业工程时参考。

1.提供再就业岗位的困难及对策

安置富余人员，使下岗职工再就业，首先必须给他们提供再就业岗位，而做到这一点极不容易。目前，我国城镇国有企业的富余职工有3000多万，农村流入城镇的剩余劳动力有大约8000万。湖北省城镇的富余职工有200多万，流动人口200多万。武汉市的富余职工约为30万，再加上湖北省内外流入武汉市的40万劳动力，共有70万。另外，还有大量新生劳动力。在这种十分严峻的就业形势下，要给这么多的待业人员提供再就业岗位，任务特别艰巨。创造就业机会，提供再就业岗位，可以采取以下措施:

第一，加快经济发展，增加对劳动力的需求。这是实施再就业工程，安置下岗职工最根本的措施。东南沿海经济发达地区的就业问题之所以没有内地这么严重，最主要的原因是由于这些地区的经济增长速度大大高于内地，不仅能解决本地职工的就业问题，而且还能大量吸收外来民工。

第二，调整经济结构，发挥本地资源、技术优势，大力发展第三产业、新兴产业、有市场需求的产业，创造更多的就业岗位，特别是要尽可能发展劳动密集型产业，吸纳更多的劳动力。

第三，广开就业门路，采取扩大基础设施建设和城镇建设，增加出口贸易，鼓励劳务输出，扶持企业搞开发性、多元化经营等措施，扩大就业机会。

第四，鼓励国有企业下岗职工自谋职业，向乡镇企业，甚至农业部门流动。

第五，发挥多种所有制经济的作用，实行多向分流、多元化安置，特别是要把大力发展非公有制经济作为安置下岗职工的主要渠道。据统计，1991～1996年我国非公有制经济的就业人数年均增长21.4%，大大快于全国就业人数年均增长1.2%的速度，更是国有经济无法比拟的，到1994年国有部门净就业增长已经为零。非公有制经济实际上已成为我国就业的一个主要增长点。

这里需要指出的是，有些城市为了安置本市的下岗职工，采取限制招收农民工，甚至清退农民工的办法。我认为这是不可取的，因为这样做不符合市场经济的要求，不利于实现劳动力资源的优化配置。在劳动就业上也应该实行公平竞争、择优录用，不能歧视农民工。农民工的存在有助于形成城镇劳动力市场和就业的竞争机制，转变公有制企业职工的就业观念，更有效地利用劳动力资源。

2.筹集再就业资金的困难及对策

建立实施再就业工程的必要的机构，增加就业机会，创造再就业岗位，开展再就业的舆论宣传和思想教育工作，收集和发布待业与就业的信息，培训富余人员，给待业人员提供再就业的各种服务和帮助，都需要花费相当多的人力、物力和财力。因此，实施再就业工程，必须筹集相应的资金。而且，再就业工程所需的资金数量庞大，按照安置一个下岗职工花费3000元计算，安置当前下岗的1150多万职工，就需要300多亿元。由于目前我国财政比较困难，企业资金紧张，所以筹集实施再就业工程的资金也相当困难。

我们认为应该通过多渠道筹集资金，来源主要包括:财政拨出一部分，社会失业保障基金抽出一部分，相关企业交纳一部分，银行贷款支持一部分。从企业筹集的这一部分，不同类型的企业可以采取不同的方式:破产企业可以从清算的资产或拍卖的房地产中划出一部分;亏损企业若要剥离和安置富余人员，可以从亏损补贴中提取一部分;改制企业若要剥离和安置富余人员，可以从改制费用中抽出一部分;一般企业若要剥离和安置富余人员，则必须直接交纳一部分资金。

如果财政拨付和企业交纳有困难，可以采取出售一部分资产的方式解决。这实际上是对下岗职工以往劳动贡献的一种必要的补偿，并不是化公为私、侵占国有资产。

3.再就业的思想障碍及清除的对策

计划经济中的“大锅饭”、“铁饭碗”，使部分国有企业的职工形成了一种依赖国家的“等、靠、要”的传统就业观念。在职业选择上，一心只想收入高、名声好、条件优、工作轻松的职业，不愿干收入低、“掉份儿”、苦、脏、累、险的工作;在就业方式上，只是等待部门、单位安排，不是自己积极寻找、主动进取。这种陈旧的就业观念，使得有些下岗职工宁可闲呆在家里吃救济，也不去有关方面提供的新岗位就业，甚至连政府开办的免费职业培训班都不愿意去上，出现了“有事无人干，有人无事干”、“40万外地人打工忙赚钱，30万本地人待业等救济”的怪现象，严重妨碍着再就业工程的顺利实施。必须大力开展再就业工程的舆论宣传和思想教育工作，转变就业观念，端正择业意识，为再就业工程的实施扫清思想障碍。通过深入的宣传教育，发挥典型的人物和事例的示范作用，使广大公有制经济的职工认识到，由于市场经济运行的循环波动、经济结构的不断调整优化、市场竞争优胜劣汰、技术进步使得资本对劳动力的需求相对减少、原有劳动力不适应新技术的要求、劳动力的供求也可能出现脱节现象等因素的作用，市场经济不易实现充分就业，失业现象难以完全避免，而再就业则是失业保障最根本的措施。职业转换是市场经济发展的必然趋势，是经济结构转变的客观要求。必须将计划经济中形成的靠政府统包统配、终生固定就业、无风险就业的观念转变为市场经济的劳动力流动、自主就业、双向选择、竞争上岗的就业观念。

4.再就业的制度障碍及对策

实施再就业工程的障碍，不仅来自于思想观念，而且还来自于制度缺陷。下岗职工之所以不愿意到新单位或新岗位去就业，除就业观念不端正之外，还有一个重要原因是社会保障制度的不完善。在传统计划经济体制下，国有企业的就业制度和社会保障制度紧密相联，构成一种就业、住房、医疗、退休待遇等“四位一体”的制度。这种制度已不适应建立现代企业制度和发展市场经济的要求，正在改革之中，新的就业制度和社会保障制度还没有完全建立起来。这种制度缺陷给再就业工程的实施带来相当大的困难。国有企业的富余人员不愿到实行新的社会保障制度的另外的国有企业去就业，更不愿到非国有企业中去就业，一个很重要的原因是害怕失去原有的住房、医疗和退休等待遇。怎样合理解决再就业的职工的住房、医疗和退休保障问题，是当前实施再就业工程碰到的一个很大的难题。显然，不能等新的社会保障制度完全建立起来以后，再实施再就业工程。如何解决这个问题呢?我们认为，除了加快社会保障制度改革的步伐之外，还可以根据不同情况采取以下不同的对策:

(1)离开原来国有企业而进入另外的国有企业或非国有企业再就业的下岗职工，享受原企业的退休职工的待遇，费用由原企业承担;还享受再就业企业新招职工的待遇，费用由再就业的企业承担。

(2)离开原来国有企业而进入另外的国有企业再就业的下岗职工，失去原有的待遇，享受再就业的企业同样工龄的职工的待遇。

(3)破产的国有企业的再就业职工，除了享受企业破产时所有职工都享有的待遇之外，在再就业的企业还享受新招职工的待遇。

再就业工程的制度障碍，还包括国有企业的转机改制仍在进行之中，现代企业制度还没有建立起来，投资体制还不合理，劳动力市场也还很不健全。企业制度不健全使得国有经济不能得到更快的发展，吸纳更多的就业人员。投资体制不合理，使得重复建设屡禁不止，下岗待业不断再生，昨天的重复建设，造成今天的大量下岗;今天的重复建设，又会造成明天的大量待业。劳动力市场发育不成熟，严重妨碍下岗职工的职业转换、劳动力的合理流动和优化配置。再就业工程实际上是一个系统工程，必须加快进行企业、市场、投资、劳动就业、社会保障制度等多方面的综合配套改革。

5.安置工作的困难及对策

再就业工程最主要的日常工作是安置下岗职工，而安置工作在实行过程中，除上述问题之外，还存在其它各种困难和障碍。

(1)相当数量的下岗职工素质比较低、竞争能力弱、选择再就业岗位也过于讲究，给安置工作造成困难。下岗职工中，不少是40～50岁年龄偏大的职工、女性职工、体质差、文化素质不高、技术能力不强的职工，很难找到合适的工作岗位。有的下岗职工对岗位挑挑捡捡，由再就业工作机构介绍几次工作，都不满意，不愿接受。针对这些情况，应该把再就业工程的工作重点放在下岗职工中的弱势群体上，重点解决他们特别是下岗双职工的就业问题。对于年轻力壮、技术能力强的下岗职工，主要鼓励他们自谋职业。对于50岁以下，体弱多病的下岗职工，则让他们提前退休。对于安排几次就业岗位都不愿接受的下岗职工，可不再作为安置对象。

(2)不少用人单位比较挑剔，其用人观念也需转变。许多单位招收职工往往比较挑剔，对下岗职工要求比较苛刻，女性不要，40岁以上的不要，有某些缺陷的不要，而且这些要求也不一定是工作特性决定的，这也给安置工作造成困难。其实，企业招收职工主要应看增加职工的边际收益是否大于边际成本，只要是边际收益大于边际成本，就是有经济效益的。过于追求招收高素质的职工，必然加大工资成本，并不一定经济合算。

(3)就业岗位信息的收集和发布困难。由于就业岗位的分布分散、情况复杂，全面、准确、及时地收集和发布有关信息，相当不容易，成本很高，需要耗费大量的人力、物力和财力。为了给下岗职工提供更好的就业信息服务，各个城市应当建立专业化的就业信息收集和发布的队伍，形成就业信息网络，自印就业信息资料散发，或通过报刊、广播、电视等新闻媒体发布就业信息。

(4)下岗职工隐性就业状况难以掌握。由于有一部分下岗职工为了继续享受企业的生活补贴和有关的待遇，不愿失去原有的社会保障，即使自己已经想办法找到了工作，有了经济收入，也不到有关部门登记。明明已经再就业，却称自己下岗待业。据调查，至少有1/3的下岗职工是这种情况，他们一边领下岗补贴，一边在社会上从事各种经济活动。由于这些下岗职工有意隐瞒就业情况，所以下岗人员隐性就业状况很难弄清，给再就业工程实施造成障碍。为了解决这个问题，我认为应该制定相应的惩罚措施，追回下岗补贴。

(5)政府行为的局限性。再就业工程主要是由政府组织实施的帮助下岗人员再就业的社会经济工程，主要是一种政府行为，而这种政府行为是必要的、不可缺少的。失业是市场经济自身难以消除的普遍现象，即使实现了就业市场化，仍然需要发挥政府在就业方面的重要作用，实行必要的宏观调控，运用财政和金融政策刺激经济增长，以减少失业;运用就业政策和人力政策帮助失业人员再就业;建立社会保障制度，给失业人员必要的生活保障，以维持社会稳定。因此，政府采取措施减少失业、帮助失业人员再就业是一个长远之计。我国目前实施的再就业工程，更是一个当务之急。由于当前国有企业大量职工下岗，是经济转轨、社会转型时期的特殊现象，主要是由传统的计划经济体制、国有企业制度和劳动就业制度造成的，社会主义制度和国有经济的性质决定，政府不能不管，深化改革、加快发展、维持稳定要求政府必须帮助下岗职工再就业。再就业工程是在劳动力市场不成熟和社会保障制度不健全情况下不得不采取的应急措施，同时也为完成政府帮助下岗职工再就业这个社会主义市场经济发展过程中的长期任务提供有益的经验和方式。但是政府不是万能的，在就业方面的作用也是有限的。由于人力、物力、财力和能力等多方面的限制，政府不可能将所有的下岗人员的再就业都包下来，更不可能保证所有的劳动者都能就业。传统计划经济条件下劳动就业由政府统包统配、大包大揽的实践证明，政府包就业，负担太大、包袱太重，不仅包不了，难以为继，而且造成人浮于事、效率低下等许多弊端，极不适应发展市场经济的要求。因此，现在实施再就业工程，必须与加快劳动力市场培育、实行劳动就业市场化、鼓励劳动力合理流动结合起来，逐步形成市场化就业与政府帮助就业相结合的新机制。

(原载《武汉经济研究》1996年第3期，《理论月刊》1998年第8期、《财经科学》1998年第4期部分转载)