城市治理概念

二、城市治理概念

当前，城市治理与公司治理是“治理理论”研究者们最关注的问题。实践上的变化引起人们广泛的理论思考，从20世纪70年代以来，诸如公共选择理论、新制度主义理论、新公共管理、新联邦主义、新合作主义、后官僚主义、第三部门理论等所谓的新思潮和流派一片活跃。而自20世纪90年代以来，“治理”理论被认为是公共行政最新理念而逐渐流行，很快被人们应用到城市管理上，从而孕生了所谓的“城市治理”。西方的“city governance”或“urban governance”较多地被译为“城市治理”。当前，城市经济正越来越成为世界经济的主宰，因此构建一个公平、公开、具竞争力的城市治理模式，对于实现城市可持续发展意义重大。正因如此，全球城市研究机构（The Global Urban Research Initiative，GURI）在1995年墨西哥的GURI网络会议上通过投票将城市治理列为发展中国家城市研究的中心主题。

简言之，城市治理是城市各治理主体对城市公共事务进行管理的过程，其目的在于有效地解决城市公共问题，维护公共利益。城市治理始终面临两个基本问题：一是各治理主体作用的范围和在促进城市经济社会发展过程中的正当角色；二是各治理主体采取什么样的治理工具来达成治理目标。城市治理作为全球化、信息化和地方化背景下的产物，作为一种特定地域空间治理的概念，国内外目前也没有形成固定模式。不同国家、不同区域，甚至同一个国家的同一个城市在不同时期都呈现出不同特点。但无论用何种理论或流派诠释城市治理的概念，无论其实践模式多么形形色色，也都万变不离其宗地蕴含着治理的精神内核，即公私合作、多元协调、效能公平、止于至善。

（一）西方城市治理的理论与实践

西方有关城市治理的理论几乎都建立在市民社会的现实基础上，指出城市治理是在复杂环境中，政府与其他组织和市民社会共同参与管理城市的方式。Harphan在城市治理中提到“城市市民社会”，皮埃尔（John Pierre）更是认为“城市治理是城市政府与非政府部门相互合作促进城市发展的过程”。城市治理不仅要求城市政府的效率、有效性、责任性、透明性和回应性大大加强，要求城市政府管理方式的巨大变革，而且要求非政府部门的充分发展和服务水平的提高，以及市民社会的广泛参与和民主意识的增强。

此外，约翰·弗里德曼（John Friedman）对城市治理的研究贡献重大，他认为城市治理是“制定和实施城市和城市区域约束决定的社会过程”，并指出理想的城市治理结果应当是：“一个丰饶的城市；一个生态可持续的城市；一个适于居住的城市；一个安全的城市；一个主动包容差别的城市；一个关爱的城市”。他又指出这些“标准为全方位地改善城市提供愿景，……最终，它还提示我们城市要平衡发展，因此，任何一个标准不能因其他标准的原因而作出牺牲。让我们的城市最大限度地多产的同时，破坏环境（或安全，或适于居住性，等等）那太糟糕了。因为我们是生活在今天，而不是未来，因此必须找到一个在上述六个方面同时进步的、好的城市的路子”^[11]。

关于城市治理模式：瑞士政治学家皮埃尔（Jon Pierre）归纳的四种模式是目前最经典的城市治理模式分类。他在考察了西方发达国家城市发展模式的基础上，根据参与者、方针、手段和结果的不同，将城市治理模式划分为四种：管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式^[12]。

1.管理模式。管理模式按照市场原则将城市公共服务的生产者与消费者视为市场参与者，提出“让管理者管理”的口号。但“管理者”并非政治精英，而是指组织生产和非公共服务的管理者，因此该模式强调的是专业参与，通过基于市场的广泛的专业管理手段增强公共服务的生产和分配效率，真正让消费者挑选产品和生产者。就其目标来看，该模式将基于市场的私人部门管理思想引入公共部门，强调服务供给者与消费者之间的竞争，因而其最大理论贡献在于揭示了消费者的重要性。然而其弊端在于无法界定政府角色，尤其是无法协调城市治理中政府与企业之间博弈的矛盾，并且消费者对城市的选择具备与对商品和服务的选择同样的不确定性。

2.社团模式。社团模式将城市治理的主体划分为若干利益集团，每个利益集团的内部又可以分为高层领导与基层群体，从而构成城市治理的两个参与层面：高层领导直接参与城市治理，基层群体则是间接参与。社团参与城市治理是以利益为导向的，即在确保自身利益的基础上社团参与城市服务的提供和政策制定。因此，该模式的重点在于通过包容的手段协调所有参与人的关系，并使其利益进入城市的决策过程，创造广泛的公众参与。该治理模式的弊端在于其是以高成本为基础的，提供高质量的服务以及贯彻政策执行必须增加公共开支，而城市利益集团几乎没有什么力量去增加公共税收，他们只是资金使用者而非资金筹集者的身份严重削弱了城市的财政平衡，结果必然导致城市政府的财政问题。因此，皮埃尔认为这一模式主要适用于小型的、工业高度发展、民主政治业已形成的西欧国家。

3.促进增长模式。促进增长模式的主要参与者是商界精英和

当选的城市官员，通过有利于推动城市经济发展的手段促进经济增长，从而实现利益共享。显然这是一种精英治理的模式，也最为常见。长期的、可持续的经济增长会为城市经济及城市治理的参与者实现双赢，而且其结果易于衡量与观察。当前城市经济的增长越来越依赖于技术引进与投资增加，因此在该模式下，城市治理参与者把城市作为吸引技术与投资的工具，以求共享经济增长的成果。显然，促进增长模式的弊端就在于其参与者的狭隘性，它将广泛的普通公众排除在城市治理之外，导致公众缺乏积极性，公众分享程度低，而且极有可能使城市沦为精英阶层追求局部利益、短期利益的工具，从而损害公众权利，引起公众与利益既得者的冲突。

4.福利模式。福利模式是一种较为特殊、罕见的城市治理模式，在该模式中城市政府官员和国家的官僚机构是其唯一的参与者。城市政府通过国家预算资金的划拨维持地方的福利水平、复兴地方经济，因此地方政府对国家系统的依赖性非常高，它们与较高层政府的关系显得尤为重要。该模式具有明显的僵化性、短视性，因而治理行为也必然是短期行为。一方面，城市政府缺乏一定的独立性，又不愿与私人资本结成伙伴关系，另一方面，来自高层政府的重视和援助也可能发生变数，从而对城市持续发展产生负面影响。皮埃尔认为，这种支持增长模式主要应用于福利国家，因为这些国家有较为发达的经济基础作为保障，对于发展中国家而言，其适用性是相当低的。

除了皮埃尔的系统化分类之外，其他学者也对城市治理模式作了总结和论述。瑞典厄勒布鲁大学教授英厄马尔·埃兰德（Ingemar Elander）分析了城市伙伴制治理模式。他认为对于城市治理而言，“权力主要是一个主导和社会控制的问题”^[13]。20世纪90年代以来，各国城市政府几乎都面临着分权和城市管理形式多样化的趋势，因此伙伴制越来越多地被当今城市政府采纳以求解决其所面临的多种城市问题。埃兰德将伙伴制定义为“为重整一个特定区域而制定和监督一个共同的战略所结成的利益联盟”。该模式的特点是将城市治理的责任、政策管理、决策权力和充分的资源下放给最贴近市民的、最具代表性的地方政府，并借助国际合作和伙伴制，将城市治理的权力赋予所有当事人，特别是城市政府、私人部门、工会等非政府组织和社团，使他们能够在城市规划和治理上发挥有效作用。城市政府不仅应保证所有社会成员享有参与本社区事务的权利，而且应鼓励他们参与决策。该模式下，城市政府与私人部门之间是一种合作伙伴关系；NPO和NGO逐渐成为城市发展中不可或缺的重要组成部分；社区建设受到关注，强调发挥社区的基础作用。从总体上来看，城市治理采取一种多中心治理体系。基于该理论，1997年下半年，世界银行着手实施了一个“城市伙伴计划”，旨在为城市和中央政府官员提供双边组织、非政府组织、学术界、公司、基金会和个体的资源与人才。其依据是：分析一个城市是否成功不应只从一方面入手，而应包括其活力、生产率、竞争能力和管理的所有要素。通过城市伙伴计划，城市领导及其社区能够获得经过精心挑选的专家，与他们一起制定战略框架和长期发展的途径。

也有学者将当前西方的城市治理模式称为“新公共管理模式”，是新公共管理理论在西方城市治理实践中的广泛应用。新公共管理模式作为一种正在成长并且日益取代传统公共行政模式的公共部门管理形式，“它是一个多纬度的非常宽泛的概念”，“企业化政府”理论就是其中一个重要部分。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提出的“企业化政府模式”包含十大基本原则（或基本内容），即：①起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；②社区拥有的政府：授权而不是服务；③竞争性政府：把竞争机制注入提供服务中去；④有使命的政府：改变照章办事的组织；⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；⑥受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；⑦有事业心的政府：有收益而不浪费；⑧有预见的政府：预防而不是治疗；⑨分权的政府：从等级制到参与和协作；⑩以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革^[14]。他们还引用德鲁克的话说：“我们需要一个能够治理和实行治理的政府，这不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府，这是一个‘治理’的政府。”从西方国家的实践来看，奥斯本和盖布勒提出的这十大原则在城市治理中正逐步得到运用，引起了传统城市管理模式向“新公共管理模式”的转变，具体表现为城市政府的职能、城市治理的主体、城市治理的任务、城市治理的手段这四个方面实现变革。此外，美国著名公共管理学者盖伊·彼得斯（B·Guy　Peters）在《政府未来的治理模式》中也提出，当代西方行政改革实践中以新公共管理理论为基础表现为四种治理模式：市场化政府模式、参与型政府模式、灵活性政府模式、解除规制政府模式^[15]。总之，以新公共管理理论为定向的新公共管理模式在西方国家城市治理的实践中正得到广泛运用。

（二）我国城市治理的理论与实践

国内一些学者认为，城市治理是城市政府的深化或升华；是一个复杂的治理体系或结构；它不同于传统的城市管理，城市管理是线性的，而城市治理是非线性的^[16]。实质上城市治理是在复杂的环境中，政府与其他组织和市民社会共同参与管理城市的方式，在此过程中城市政府必须协调其内部、政府与市场之间、政府之间、政府与跨国公司之间、政府与市民社会及其他组织之间的关系，以合力来促进城市的发展和城市竞争力的提高。

在深入的理论探索中，我国学者在归纳国际上流行的城市治理理论和模式基础上深化并创新了对此领域的研究。于明捷总结了二十余种城市治理模式，例如“企业家化城市治理模式”、“公私合制型模式”、“新精英主义模式”、“超多元化模式”、“合作型治理模式”、“发展型政府模式”、“规制型政府治理模式”、“新自由主义城市治理模式”、“新管理主义城市治理模式”、“国际大都市治理模式”等等，并认为其中以国际化大都市模式和企业家化城市治理模式最为典型。郭鸿懋、踪家峰等从城市治理的内涵出发，结合城市治理实践，将城市治理模式大致归纳四种：企业家化治理模式、顾客导向型治理模式、城市经营模式和国际化城市治理模式^[17]。东北财经大学的饶会林教授提出“导顺治逆”^[18]的城市治理模式，“治理是管理的副手，也是导引的副手。不塞不流，不止不行。没有对城市不良秩序的治理，就没有城乡正常秩序的实现，也就没有城市导引目标的实现。治理不是随意的，它是对城市规范的维护，也受规范的约束”。在该模式下，引导城市按照自身客观规律发展，并防止和纠正偏离正确轨道的现象和行为。同时，他还将此城市治理模式与城市治理的动力与条件结合起来，把城市治理模式视为这些动力（城市经济的发展、市场的发展以及城市政府自身建设的发展）和条件（城市社会条件和经济条件、城市治理的职能和权力以及城市治理人才的素质）很好地组合“安装”在一起、具有作用于治理对象的正常运转的“联动效应和联动关系”的机器，并在此基础上创造性地提出了三界思想、三联思想、整合思想以及创新思想，主张在三动力三条件的基础上，创建三轴心三连环的城市治理模式。

从我国当前城市治理的具体实践来看，以企业家化城市治理模式和公私共同治理模式最为典型。

1.企业家化城市治理模式。从当前我国城市治理的实践来看，运用较普遍的是“企业家化城市治理模式”，也常被称作“城市经营”、“经营城市”。该模式的突出特点表现为：它的实质就是政府以企业家的角色来管理城市，治理城市，把城市看作是一个企业群，将整个城市作为资产进行有效整合，以达到国有资产保值增值并发挥最大效用的目的，城市政府的作用和重要活动就是经营城市与管理城市，创造良好的城市服务，以吸引投资发展城市经济为城市的整体目标和着眼点；它侧重讲的是城市形象的宣传，重视城市的市容建设，利用“城市行销”，提高城市形象；由具有企业家性格的魅力市长领导城市治理，用企业家经营企业的方式和模式经营城市；以城市市民和跨国公司作为城市政府的顾客，“顾客满意”是城市政府的一个目标^[19]。“企业家化城市治理模式”集中表现了城市经营的理念和本质：政府在城市建设和管理中充当主导，是城市经营的主体，而城市的各种资产都是城市经营的客体，也是城市经营的主要对象。从该模式的特征来看，它实际上是一种“新公共管理模式”。

2.公私共同治理模式。以城市各利益集团、利益群体为主体的多元化治理模式正逐步取代传统上由政府作为城市治理唯一主体的治理模式，该模式也被称为公私共同治理模式，其特征为：（1）领导者是城市政府官员与企业界（包括跨国公司）精英，企业代表充分参与城市的发展，甚至对城市政府的决策起关键性的影响；（2）城市公共物品大量由私人企业生产，由城市政府与私人企业共同提供；（3）城市政府与私人企业间存在着合作伙伴的关系；（4）NPO和NGO在城市发展中发挥越来越大的作用；（5）重视社区建设，发挥社区的基础作用，城市治理采取多中心治理体系。从该模式的基本特征来看，它近似于皮埃尔提出的“促进增长模式”与埃兰德提出的“城市伙伴制治理模式”的融合体。这种模式在我国不同地区已有不同程度的实践。