全球治理的基本概念

全球各种不同行为体协作应对全球问题所形成的复杂机制，被概括为“全球治理”。在这个来自西方的概念中，“治理”（governance）的原义是指统治或管理的行为、过程、方式、职能以及职责的行使等。从构成来讲，该词虽然与government　（词义包括政府、政体、治理的形式、管辖、治理等）相近，但并不包括像“政府”一样的组织机制与管辖机制。

自20世纪60年代起，governance在政治学和公共管理领域的使用日渐增多，出现了各种不同的解释与用法。该词的流行，在很大程度上就是因为各种全球性联系和全球性问题日渐增多。面对这些新的问题与挑战，人们在实践中逐渐形成各种合作机制与管理途径，这种有别于政府式管理的体制，人们感到需要有新的概念加以概括和解释。

1995年，罗西瑙（J.　N.　Rosenau）在新创刊的《全球治理》（Global Governance）杂志上撰文，把“全球治理”界定为涵盖各个层次的人类活动——从家庭到国际组织——的规则系统（systems of rule），这些规则系统通过控制行动来追求各种目标，进而对各层次人类活动产生跨国性的影响。^[8]罗西瑙的这个界定，强调了“人类活动”和“规则系统”两个要素，是一个非常宽泛的概念。这个概念虽然涵盖了人类社会应对各种全球问题的实践，但也可以把其他人类活动包括在内，只要这些活动有规则控制并产生跨国影响。由于这样的界定缺乏实质性的限定与解释，因而也受到一些人的批评。^[9]

对于全球治理的概念，联合国“全球治理委员会”（Commission on Global Governance）1995年发布的一份报告（Our Global Neighborhood）的阐释受到较广泛的认可。该报告指出，治理是或公或私的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是持续的过程，人们通过这样的过程可以调和冲突的或不同的利益，并且采取合作的行动。它包括有权迫使人们服从的正式机构和体制，也包含非正式的各种安排，对于这些体制与安排，要么是基于人民和机构的同意，要么被认为符合他们的利益。全球治理委员会强调，在全球层次，人们过去一直认为治理是指政府间的关系，如今必须了解，它同时也与非政府组织、各种公民运动、多国公司以及全球资本市场等相关联。全球治理中的行为体甚至与具有广泛影响的全球传媒也在互动。^[10]

全球治理委员会对于“全球治理”概念的阐释，说明了新形势下不同行为体进行合作的机制，但对于它们所要管理的“共同事务”还未能提出更明确的限定。这种情况与20世纪90年代人们对于治理全球问题的有限认识是相应的。由于各种全球性挑战还在演化之中，对这些问题的应对还不具备成熟的形态，因而人们的认识也是有局限的。从今天人类社会应对全球问题的实践来看，我们对“全球治理”的属性、特点与机制可以有更明确的理解。

第一，全球治理是一种问题解决机制。这种治理所要解决的问题，不是一个国家的问题，也不是一个国家能解决的问题。治理这样的问题虽然涉及各国内部事务，但采取行动却需要各方共同承担责任，并就采取行动的方式与程度进行跨国的乃至全球范围的协调与合作。

第二，全球治理是一种涉及多层次和多种行为体的管理机制，参与的行为体不但包括主权国家和由主权国家组成的政府间组织，而且包括各种非政府组织、社会运动甚至公民个人。这些不同层次、不同行为体的活动，在结构上是并存的和相互联系的。

第三，在全球治理的机制中不存在世界政府，即最高的强制性权威。参与这种治理的大国尽管比小国拥有更多的资源与影响，但由于大国不能单独应对这些问题，因此并不能支配小国。在这种管理机制中，权力实际上呈现为一种分散的状态，大大小小的权力都在起作用，不同权力的行为体有不同的影响与运作范围。各种公共的和私人的机构，只要其治理行为得到公众的认可，就能够在一定程度上和一定范围内起组织作用并发挥影响，从而成为事实上的权力中心。

第四，全球治理是一种以合作为特点的管理模式，这种合作靠制度来规范，而制度的建立则需要各方在谈判中经由妥协达成。为达成各种协议，参与方都需要在一定问题上改变主张以适应他者的要求，以便达成各方都能接受的行动纲领。就这样的合作过程而言，谈判并不是单一过程，而是多轮的系列过程，即在持续的讨价还价中，推动问题的不断解决和制度的不断深化与完善。衡量治理的成效，主要看能否建立并执行相关的制度。

在全球治理的构成中，非国家行为体地位与作用的上升无疑是突出特色。按照罗西瑙的看法，全球治理的体系实际上包含着两个世界：一个是支配事件进程的国家间体系，另一个是由其他行为体组成的多元中心体系。这两个体系同时存在，时而竞争，时而合作，相互影响。就这两个体系来说，非国家行为体地位的上升并不意味着国家在走向消亡。相反，国家在未来的数十年或数百年中将继续居于世界事务的中心。不过，事实已经表明，国家已不再是世界政治的唯一主要角色。^[11]

观察全球治理的具体事实可以看到，国家政府一方面发挥了把不同的治理基础设施结合在一起的重要作用，^[12]另一方面则把原先由它独自承担的一部分责任扩散给民间社会，即各种私人部门和公民的自愿性团体。^[13]对于这种趋势，有人称之为全球管理的“私有化”。确实，作为不同于国家间政治的一种互动进程，各种私人实体在推动全球议程、制定相关政策和实施具体行动的过程中，已经成为一支越来越重要的力量。^[14]

鉴于治理的特有机制，我们在理解“治理”概念时必须把它与“统治”相区别。在传统上，“统治”主要是指国家政府的管理。政府管理的权威是政府机关，其权力运作方式是自上而下，带有强制特点，以法规命令为体现，管理范围是在国家的领土边界之内。与政府的管理不同，治理的权威可能来自政府，但也可能来自其他权威。例如，联合国、G20、国际刑警组织、红十字国际委员会等都体现着某种权威。由于治理的权威有不同的来源，因此其运作有自上而下的一面，也有自下而上的一面。联合国针对全球问题所通过的要求各成员国执行的决议，就具有自上而下的含义，而非政府组织对政府或政府间组织的监督则具有自下而上的含义。这种上下的互动，形成了治理的特有机制。在这样的一种互动中，管理主要是通过合作、协商、建立伙伴关系、确立共同目标等方式实现的。作为一种不受国家边界限制的管理模式，治理所涉及的领域和问题比传统的统治要宽泛很多。在治理的过程中，人们对规范的服从，主要是基于自愿以及对于问题的认同与共识。从这一点来看，治理所形成的权威的属性与统治是有相当大的区别的。^[15]

对于治理的复杂构成与机制，有人称之为“新中世纪主义”（new medievalism），因为它很像中世纪欧洲的情况：管辖范围犬牙交错，彼此竞争，行政边界相互渗透，政治机构层层划分。^[16]用罗西瑙的话来说就是：全球舞台聚集了各种实体，规模大的和规模小的、正式的和非正式的、经济的和社会的、政治的和文化的、国家的和跨国的、国际的和次国家的、侵略的与和平的、自由的和独裁的，等等，共同组成一个高度复杂的全球治理体系。^[17]

从系统的或体系的视角认识和理解全球治理，才能从纷繁复杂的现象中理出概念的头绪。按照全球治理委员会的看法，全球治理不存在单一的模式或形式，也不存在单一的结构。它是一个广泛的、动态和复杂的互动决策过程。这个过程是持续演进的以便对变化的环境作出反应。尽管人们需要对不同问题领域的特定需求作出反应，但治理必须对事关人类生存与繁荣的问题采取整体的解决方法。认识到这些问题的系统属性，就必须倡导系统的方法来应对这些问题。^[18]