国家治理的概念内涵

“国家治理”概念的核心是“治理”。要明确界定“国家治理”这一概念，首先要在“治理”的内涵上达成共识。近20年来学术界在这一领域的研究成果，多数都强调“治理”的非中心和社会导向的内涵。[2]在概念界定中，对学术界已有知识的梳理非常重要，但同时也应该考察“治理”一词的中文词源学内涵。人们在使用“治理”一词时会自然地将其中文内涵附着在这一概念上。因此，笔者尝试对“治理”一词的中文词源进行探 究。

“治”在《说文解字》中的解释是：“水。出东莱曲城阳丘山，南入海。从水台声。”[3]这句解释实际上描述的是治水的过程。换言之，“治”的最初含义是“治水”，然后引申为“治天下万物”。此外，“治”的另一核心含义是“非乱”。例如，“禹以治，桀以乱，治乱非天也”（《荀子·天论》）。“理”在《说文解字》中的解释是“治玉也。从玉里声”[4]。换言之，“理”是“治玉”的过程。清代训诂学家段玉裁在《说文解字注》中对“理”有一段精彩的解释。段玉裁的解释主要有两层含义：一层含义是天理：“凡天下一事一物，必推其情至于无憾而后即安。是之谓天理。是之谓善治。”[5]这里的“天理”类似于一种自然法或自然规律；另一层则是分理：“理者，察之而几微必区以别之名也。是故谓之分理。”[6]这里的“分理”主要是指一种基于个体性或具体情境的区分对待。在实际应用中，这种区分对待就表现为因地制宜或因材施教。将“治”和“理”放在一起，我们可以看到，“治”更多是目标，而“理”更多是实现“治”的方法和手 段。

在以上讨论的基础上，笔者尝试总结出中国人治理观念的一些特点：第一，强调稳定性。“治”是“非乱”，而“乱”就是不稳定，所以“治”首先是稳定。第二，强调整体性。正如之前对“治”的词源学考证，“治”的原初含义是“治水”。西方学者将中华文明总结为“治水文明”，而“治水”则是一种大规模的集体协作，所以中华文明很早就出现了官僚制度和集体协作的因素。第三，强调自发性。这是“天理”的内涵。中华文明中有很强的、朴素的自然观念。例如，“人法地，地法天，天法道，道法自然”（《道德经·道经第二十五章》）。第四，强调情境性。这是“分理”的内涵。“分理”要求一种基于某种特殊性或情境性的治理，或者说是一种因地制宜的治理。因此，就中文的词源学内容来看，“治理”既强调多中心的内容（自发性和情境性），同时也强调国家自身的力量（稳定性和整体性）。

在厘定了“治理”的中文词源学内涵之后，我们可以对“国家治理”的概念进行进一步的考察。从字面上来看，“国家治理”是“国家”与“治理”的组合。然而，这一组合并没有标识清楚“国家”与“治理”之间的关系。因此，研究者在使用“国家治理”这一概念时，可能会出现三种不同的含义：一是以国家为单元的治理，即“国家的治理”。从这个意义上来看，我们可以把“国家治理”作为一个层级嵌在“乡村治理”、“城市治理”、“地区治理”（超国家）和“全球治理”的序列治理结构之中。二是以国家为主体的治理，即“国家去治理”。这层含义强调国家以主动性的角色去干预和调控经济和社会生活的方方面面。三是以国家为客体的治理，即“对国家的治理”。这层含义强调国家的利维坦性质，并认为如果不对国家形成有效的制约和限制，那么国家将会对个人的生活和社会的活力形成压迫性的影响。这三层含义相互牵制，并存在一些紧张关系。然而，多数研究者在使用时，把这三者关系合并在一起讨论。

就其组成而言，国家治理的内涵主要体现在国家治理体系和国家治理能力两方面。一个完整意义的国家治理体系应该包括如下三个系统：第一，秩序系统。秩序系统主要表现在国家对资源的汲取、暴力的垄断以及安全保证的提供等方面。秩序系统是国家构建最基本的内容。第二，赋权系统。赋权系统使得政治统治合法化。暴力的过度使用可能会导致暴力垄断的丧失，因此，国家需要更为复杂的多方参与的社会过程，将汲取资源和垄断暴力合法化。在现代社会中，国家治理的合法性功能主要通过选举民主和协商民主等形式来实现。第三，创新系统。创新系统的目的是激发经济和社会创新。过度汲取资源可能会导致社会资源的枯竭，所以一个卓有成效的国家治理模式会在一定程度上汲取社会资源的同时激发经济和社会的创新。

对国家治理能力的评价有三个标准：（1）有效性评价。国家治理能力并非总是越强越好，而是这一能力应该在有效和有限度的框架内得到使用。过强的国家治理能力会容易导致对经济和社会部门的压制，从而可能会引致国家治理能力的滥用。（2）完整性评价。国家治理能力的内容不仅包括资源汲取能力和秩序稳定能力，而且还应该包括公共服务提供能力和公共危机应对能力。（3）效率评价。国家治理能力不仅要看其实现的目标和效果，而且还要观察其达到这些目标和效果所使用的成本。简言之，基于效率评价的国家治理能力是国家治理目标的实现程度与实现这些目标所使用的资源之间的比值。