失业和失业保险

5.1　失业和失业保险

根据国际劳工组织(ILO)的定义，失业是指在某个年龄以上，在特定考察期内没有工作而又有工作能力并且正在寻找工作的人，在经济学上我们把它定义为:劳动者与生产资料结合受阻，处于与生产资料相分离的状态。失业保险制度是整个社会保障制度的重要组成部分，它对于保障失业者的基本生活，促进失业者就业，弱化失业负效应，稳定社会秩序起着重要作用。

5.1.1　失业的含义

失业是与就业相对应的概念，要界定失业，首先应明确就业的概念。广义的就业是指劳动力要素和生产资料要素结合的状态，它是通过劳动过程中人和物的结合形成社会生产力，为社会创造财富。狭义的就业是指具有劳动能力并处在法定劳动年龄阶段的人从事某一岗位的工作或合法的社会经济活动以获取劳动报酬或经营收入的一种活动。判断就业需要具备三个条件:一是从事劳动的人必须处在法定劳动年龄阶段，且有劳动能力;二是从事的必须是法律允许、社会承认的劳动;三是从事的劳动必须是有报酬或收入的劳动，义务劳动不能属于就业范畴。国际劳工组织认为，就业是指一定年龄阶段的人们所从事的为获取报酬或为赚取利润所进行的活动。

失业也有广义和狭义之分。广义的失业是指劳动者和生产资料相分离的一种状态。在这种分离的状态下，劳动者的主观能动性和潜能无法发挥，不仅是社会资源的浪费，还会对经济社会发展造成负面影响，因此，最大可能地缓解失业状况、降低失业率便成为各国宏观调控的目标之一。狭义的失业，通常是指具有劳动能力的处在法定劳动年龄阶段并有就业愿望的劳动者失去或没有得到有报酬的工作岗位的境况。根据狭义的失业定义，失业者是指处在法定劳动年龄阶段虽有劳动能力和劳动意愿但没有工作岗位的劳动者，它需要具备如下三个条件:一是必须是处于法定劳动年龄范围以内的劳动者;二是在法定劳动年龄范围内的劳动者必须有劳动能力;三是具有劳动能力的劳动者必须有就业愿望，但却没有找到工作岗位。^[1]在中国，失业者指的是在16周岁以上，有劳动能力，在调查期内未从事有收入的劳动，当前有就业愿望和可能并以某种方式正在寻找职业的人员。

5.1.2　失业问题的产生

失业是现代市场经济发展的产物。20世纪60年代到80年代，主要西方工业化国家的失业率有较大幅度增长，失业现象的普遍性表现得十分明显。根据国际劳工组织发表的有关报告，1993年欧洲经济共同体的国家的失业率平均高达10.9%，失业总人数达到3500万;东欧和中欧的失业率也在10%以上;拉美地区则在7.4%;中东和北美同样超过10%;全球劳动失业者至少在1.2亿人以上，就业不充分者达到7亿人之多。^[2]进入21世纪以后，美国和日本这两个原来失业率很低的国家也出现了相对较高的失业率。日本在2001年的完全失业率为5%，而美国的失业率也从2000年的4%(1970年以来的最低)上升为2001年的4.8%。2008年12月5日，美国劳工部公布的数据显示，由于受金融危机的影响，2008年11月份美国非农业部门就业岗位减少53.3万个，为1974年12月份以来的最大减幅，失业率上升到6.7%，为1993年以来的最高点。^[3]

改革开放以来，失业也成为中国经济发展面临的重大难题。资料显示，1999年城镇职工登记失业率达到3.1%，1999—2001年年均下岗与失业人数已超过1200万人。2002—2007年中国城镇登记失业率一直保持在4.0%～4.3%的水平。

中国首次使用“失业”概念是在1993年11月中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》中。1994年，国家统计局发布的1993年国民经济和社会发展统计公报中，第一次使用了“城镇登记失业人员”和“城镇登记失业率”这两个概念，按照《中国劳动统计年鉴》的解释，“城镇登记失业人员”是指“有非农业户口，在一定的劳动年龄内(16岁以上及男50岁以下，女45岁以下)，有劳动能力，无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记的人员”。

在中国，“失业”与“下岗”具有不同含义。1993年中国城镇开始大量出现“下岗职工”，按照《中国劳动统计年鉴》的解释，“下岗职工”是指“由于用人单位的生产和经营状况等原因，已经离开本人的生产或工作岗位，并已不在本单位从事其他工作，但仍与用人单位保留劳动关系的职工。包括放长假、下岗待工、退出工作岗位休养等职工，不包括下岗后仍在企业参加转岗等培训的职工”。失业和下岗的共同点在于都是劳动者失去了工作岗位。二者的区别在于，失业人员与原工作单位完全脱离劳动关系，到当地就业服务机构进行登记，并由社会保险机构发放失业救济金;而下岗人员与原工作单位仍保持劳动关系，并由原工作单位发放基本生活费和代缴社会保障费用。^[4]

5.1.3　失业的类型

一般来说，失业的类型主要包括以下几种。

①摩擦性失业。英国经济学家庇古较早提出了摩擦性失业这一概念。这种失业是由于劳动者在要求就业和获得工作岗位之间存在时间差而形成的。劳动者从进入劳动力市场寻找工作到获得就业岗位之间所产生的时间滞差，以及劳动者在就业岗位之间的变换所形成的失业被称为摩擦性事业。摩擦性失业是一种正常的失业，它反映了劳动力市场的动态性变化。即使劳动力市场处于供求平衡状态也会存在这种类型的失业。造成劳动者在就业岗位变换之间的时间滞差的原因主要有:一是失业者缺乏有关就业岗位的完整的准确的信息，同时，企业缺乏有关求职者的完整和准确的信息，即两者之间存在着信息的不对称;二是失业者缺乏迅速流动的条件;三是不能迅速找到适合本人的职业;四是信息成本和流动成本的障碍。摩擦性失业的特点是行业广且涉及人员较多，但失业周期较短。由于摩擦性失业不是由经济的周期性波动造成的，因此解决此类失业问题的主要对策在于增加劳动力的流动性、完善劳动力市场的就业信息，实现就业信息在企业和劳动力之间的对称，从而缩短失业者寻找工作所花费的时间成本。^[5]

②结构性失业。结构性失业是由于劳动力的需求和供给的构成发生变化而引起的，具体来说是由于经济结构如产业结构、产品结构和地区结构的变动以及劳动者的技能结构、年龄结构等与现有的就业岗位技能结构错位，造成失业与岗位空缺并存的一种失业现象。这里的“结构”包括两个方面，即经济结构和劳动者自身的结构。由于经济结构调整而造成的结构性失业的原因是多方面的，如产业结构的调整、产品的升级换代、技术的改造升级等。从劳动力自身来讲，如果劳动者的知识结构、技能结构以及年龄结构不能适应客观需求的变化，那么失业便不可避免。从这一角度讲，加强对劳动者的职业指导和职业预测，加强职业技术培训便成为应对此类失业的重要措施。结构性失业具有明显的群体性特征，且失业周期较长。

③季节性失业。这是由于气候和季节原因而导致的失业。这种失业经常会发生在户外作业、粮食生产、旅游业、建筑业和其他受气候和季节影响较明显的行业。

④技术性失业。在生产过程中由于生产技术或管理方式等的进步而导致的失业称为技术性失业。这其中包括先进技术的应用、新设备新材料的引进、新的管理方式的运用等。技术进步对于劳动者最明显的影响就是劳动所需要的时间缩短，从而造成劳动者的失业。在一定意义上来说，部分结构性失业也是技术性失业。

⑤周期性失业。这种失业是由于经济波动的周期性而引起的，特别是经济危机的周期性出现是造成这种失业的直接原因。当经济危机爆发时，通常会造成大量的工人失业。

5.1.4　失业保险及其类型

失业保险是指对非因本人意愿中断就业而失去工资收入的劳动者，由国家通过立法强制实行，由社会集中建立基金，提供一定时期的物质帮助保证其基本生活需要，同时提供再就业服务的制度安排，失业保险制度是社会保障体系的重要组成部分。

法国在1905年率先颁布《失业保险法》，通过国家立法的形式，建立了自愿参加的非强制性失业保险制度，从而在世界上最先建立了失业保险制度。1906年和1907年，挪威和丹麦也分别建立了类似于法国的失业保险制度。当时这几个国家实行的是非完全强制性失业保险制度，即法律确定范围内的人员是否参加失业保险取决于个人意愿，参加保险，就必须根据失业保险法律的规定接受管理，包括承担一定的义务和享受相应的权利。1911年，英国颁布了《国民保险法》，建立了强制性失业保险制度。此后，意大利、荷兰、芬兰、奥地利、德国等一些欧洲国家也相继建立了强制性失业保险制度。第一次世界大战以后，失业保险逐步扩展到欧美各国。1920年，国际劳工组织召开第一届大会，通过了《关于失业的建议》。1929—1933年的资本主义经济危机之后，凯恩斯主义成为主流经济学，政府由“守夜人”角色转变为开始大规模干预经济生活。在大量工人失业的情况下，建立失业保险制度成为各国政府干预经济生活的重要措施之一。今天大多数国家都建立了失业保险制度，其中多数国家实行的是强制性失业保险制度。失业保险有以下几种类型。

①强制性失业保险。指通过国家立法制定规章制度，以政府强制力为后盾组织实施的，符合条件规定的人员都必须参加的失业保险。强制性失业保险一般由政府直接管理或委托给一个机构管理。世界上大多数国家建立的失业保险制度属于强制性失业保险。如美国、加拿大、日本等，中国的失业保险也是强制性的。

②非强制性失业保险。即劳动者在参加失业保险问题上有选择的权利。一般政府不参与管理，而由工会组织负责实施，失业基金会进行管理，政府给予一定的资金支持。丹麦是这种失业保险较为典型的国家。

③失业救济。失业救济的具体方式主要有以下三种:一是由政府或雇主向失业者支付一次性失业救济金;二是对不具备享受失业保险待遇条件的失业者提供较低标准的生活救济;三是不具备失业保险金领取资格的失业者可以申请失业救济，但要接受专门的家庭经济状况调查，符合救济条件者才可以享受。如澳大利亚、匈牙利、新西兰等国。

以上三种类型只是较为典型的、基本的失业保险类型，实际上，在现实生活中，一个国家的失业保险制度往往是两种或多种制度的混合。^[6]如德国的失业保险制度便是“失业保险+失业救济”的衔接型。德国强制性失业保险，几乎涵盖了所有就业人口(公务员和雇主除外)，保险费由劳资双方折半担负，享受的给付标准为本人失业前三个月的平均工资的63%，领取期限根据工作年限1年以上和10年以上，分别为6个月和最多32个月。但是如果失业者在规定的失业保险给付期间，仍未能找到工作而发生生活问题时，不是进入社会公共救济系统，而是改发失业救济金。当然领取失业救济金者必须符合失业救济的某些条件，并接受劳工局对其家庭经济状况进行调查确认，在经过半年的过渡期后才能领取失业救济金。由于失业救济金的财源来自国家财政，因此失业者不承担交费义务，而且待遇水平也要比失业保险给付低(约低10%)，期限也缩短为1年，这体现了失业救济与失业保险在性质和权益上的不同。同时又考虑被救济的对象是失业者(而非社会贫困者)，待遇水平要比社会救济高些，其目标仍是再就业。由于失业保险与失业救济的衔接为失业人员又提供了一个新层次的保障，避免了部分失业者因未能就业，而陷入贫困从而导致就业更加困难的境地。

美国采取的是“失业保险+企业补充失业津贴”的补充型。美国的强制性失业保险，虽然因各州而有所不同，但根据联邦政府颁布的《社会保险法》，其失业保险的覆盖面还是很广的，除一般雇员外，公务员和家庭佣人也在其中。失业保险所需费用主要由雇主承担，给付标准较低，各州通常都将保险给付比例控制在原工资的50%以下。为了不使失业者及其家庭在失业后的基本生活受到严重影响，从1955年起，美国福特汽车公司，率先在企业内实施补充失业津贴制度，并逐步扩大到行业内其他企业乃至其他行业，享受企业补充失业津贴的条件:①获得领取法定失业保险金的资格;②企业工龄1年以上。企业补充失业津贴的费用由雇主和工会共同承担，津贴标准为本人失业前工资收入的20%左右，领取期限为1年。企业补充失业津贴制度的建立，无疑是对法定失业保险的较好补充，减缓了失业对失业者及其家庭的冲击，同时也为降低法定失业保险的给付水平创造了条件。目前，这种企业补充失业津贴在大企业比较普及，企业效益好是实行这种补充保险的前提。

加拿大实行的是“失业保险+特殊失业补助”的援助型。强制性失业保险，是加拿大社会安全保障体系中的重要支柱，其费用由雇主、个人和政府三方共同承担，失业保险给付可达本人失业前工资的57%，期限最长为50周。加拿大是被联合国定为世界上最宜居住的国家，社会福利发达，在失业保障领域也表现得十分明显，即在普遍实施失业保险的同时，对失业者中一些有特殊困难的弱者，还给予社会补助，这就是特殊失业补助。其对象为有特殊困难的伤病失业者，亦有老年失业者和孕期女性失业者。这种特殊失业补助的职能，主要是对失业保险对象中的特殊困难者，提供1～15周的补助，但对老年失业者即使未能取得失业保险的资格，亦能取得一次性相当于3周失业保险金的补助。当然，取得特殊失业补助也是有条件的，一般应是失业保险的给受者，伤病和孕妇失业者需在过去52周内，必须要有超过20周的就业经历，并且具备医生的病情证明。由于加拿大的特殊失业补助财源来自国家财政，因此它的性质应是一种国家援助，不同于失业救济，是专门针对法定失业保险给受者中的特殊困难者的，是国家保护失业弱者的一项政策措施。

5.1.5　失业保险制度的功能

总的来说，失业保险具有两项基本功能，即保障失业人员失业期间的基本生活，促进再就业。

第一，保障失业者的基本生活，维持劳动力的生产和再生产。失业保险的功能首先体现为对失业者的生活保障，即失业保险机构通过向符合条件的失业者提供一定期限的或多或少的失业保险金，保障失业者在失业期间的基本生活，维持劳动力的生产和再生产。同时，由于失业保险为失业者提供生活保障，不会使其因失业无法生存而铤而走险或心理上严重失衡而危害社会，维持了社会的稳定。并且，失业保险金的筹集及发放能够减轻经济波动的剧烈程度。因此，失业保险也成为社会的“安全阀”和“减震器”。

第二，促进失业者再就业，实现劳动力的合理配置。促进就业是失业保险的另一个重要功能，相对于保障失业者的基本生活来说，更是一项重要职能。促进就业主要体现为通过加大对失业者的职业培训力度、职业介绍服务力度、就业信息服务力度等，建立就业的导向机制促进失业者实现再就业。由于得到了失业保险，一定程度上免除了其生活上的后顾之忧，失业者有条件寻找尽可能与自己的兴趣、能力相符合的工作，有利于劳动力资源的合理配置;同时由于失业保险的存在，用人单位减轻了向外排斥冗员的经济与社会压力，从而有利于单位制定理性的、合理的用人决策，从而也更有利于劳动力的合理配置。

5.1.6　失业保险的构成要素

失业保险的构成要素，主要包括:失业保险的覆盖范围、享受失业保险的资格、失业保险的待遇水平、失业保险金的给付期限、失业保险基金的管理、失业保险的组织管理等。

1.失业保险的覆盖范围

失业保险是为遭受失业风险，暂时丧失工资收入的失业者设计的，因而其覆盖范围十分明确，也十分严格，那就是仅仅覆盖容易失业的劳动者，并且还仅限于正式参加经济活动、有了稳定的职业，暂时失去工作岗位的工资劳动者。几乎所有实行失业保险的国家开始时都仅限于“正规部门”的劳动者，而不把职业不稳定、不正规的季节工人、农业工人、临时工、家庭佣人等“非正规部门”的劳动者包括在内，也不包括职业相当稳定、无失业风险的国家公务员、有独立收入的个体劳动者以及中等以上学校毕业后未就业的青年。

随着社会经济的发展，对失业概念的解释和理解发生了变化。国际劳工组织1988年举行的第75届劳工大会，对失业作出新的界定，即凡有能力参加经济活动、可以工作，并且确实在寻找职业而未能得到适当工作，以致没有任何工资收入、生活无着落的劳动者，都属于失业者，都应该属于失业保险制度的覆盖范围。因此，以前未被覆盖在失业保险范围的季节工、临时工、家庭佣人、学徒和公务员，也被列入其中。

实行强制性失业保险的国家中，失业保险范围基本包括全部受雇人员，不论其所在行业的类别。少数国家的保险范围不包括收入超过一定限额的薪金雇员。有些国家对于临时工和季节工的保险另有规定，如日本规定季节性受雇者、短期受雇者(不满一年)可享受一次性失业保险金。还有几个国家分别实行了特种职业的失业保险制度，如美国对海员、铁路工人的失业保险还分别设有专门制度。

实行自愿保险的国家，其实施范围只限于工会已经建立失业基金会的那些行业，因而保险范围的大小，要视这些行业的工会组织程度而定。在建立了失业基金会的行业中，工会会员参加失业基金会是强制性的，而非工会会员则是自愿参加。

2.享受失业保险的资格

失业保险制度的对象是失业者，由于该制度担负着促进就业这一重任，因此与其他社会保险险种相比，失业保险的资格条件不仅较特殊而且较严格。经过几十年的发展，各国强制性失业保险的享受条件有趋同的一面，规定了法定劳动年龄、非自愿失业、无个人收入、必要的劳动经历和缴费期，以及在就业机构登记且正在寻找新的工作岗位等。

3.失业保险的待遇水平

失业保险既不同于社会救济，也不同于商业保险，它属于社会保障的范畴。因此，失业保险金的给付水平一般要考虑以下三个方面:一是一个国家的社会经济发展水平和社会的生活水准;二是当事人或其雇主为其缴纳的失业保险费的数量;三是当事人的基本生活需要。失业保险对失业保险金的给付水平的规定，一般以使当事人的收入损失得到一定的补偿，同时又不妨碍失业者的就业意向为原则。

4.失业保险金的给付期限

失业保险是以非自愿原因暂时失去工作的劳动者为对象，失业保险金的给付不同于养老保险金的给付和因工完全丧失了劳动能力的工伤保险金的给付，失业保险金的给付并不是无期限的，所以失业保险需要对失业保险金的给付期限作出明确规定。对失业保险金给付期限的规定，不同的国家以不同的条件为依据。有的国家以失业前缴纳失业保险费的持续时间或受保时间为依据来确定领取失业保险金的连续时间;有的国家根据失业者的年龄以及重新调配老龄工人的困难程度来确定失业保险金的给付期限;有的国家则根据本国的失业严重程度对失业保险金的给付期限进行调整。目前各国失业保险金的给付期限最短的为8周，较长的，如中国，是24个月，其他国家较长的一般是26周、36周。超过了失业保险规定的保险金给付期限仍没有就业的人，就要转为领取失业救济金。此外，失业保险一般还要规定从失业到领取失业保险金之间的等待时间，只有在等待时间结束之后才能开始领取失业保险金。这项规定的作用是为了保证有时间对失业人员的情况进行审核，以确定其是否符合领取失业保险金的条件。同时，等待时间的规定还可以取消对失业时间少于等待时间的人的失业补偿，减少失业保险金的支出。各国对等待时间的规定也不尽相同，有的规定等待时间为3天，有的规定等待时间为7天，也有完全取消等待时间的国家。

5.失业保险基金的管理

由于失业保险制度是一项反经济周期的制度，当经济处于繁荣时期，失业较少时，失业保险基金的收缴大于支出，失业保险基金就会形成一定的余额。因此，除了基金的收缴和给付以外，对基金余额的保值、增值是失业保险基金管理的重要内容。当经济处于萧条时期，失业增加，失业保险基金的支出也会相应增加。当失业保险基金的支出大于收入时，就能通过使用以前的失业保险基金余额及其增值来弥补当期失业保险基金的不足。因此，失业保险基金的管理也是失业保险的重要组成要素。

6.失业保险的组织管理

为了使失业保险的各项规定得以贯彻落实，失业保险必须有相应的组织管理机构。在失业保险中对机构的设置要作出明确的规定，主要内容包括管理机构、执行机构、监督机构的设置，中央政府和地方政府的职责划分，分散失业风险的范围等。