中国失业保险制度

二、中国失业保险制度

在中国的经济改革过程中，随着企业制度的变革和劳动力市场的发育，失业以及失业人员的保障问题已成为社会经济生活中的重要问题，在一定的时期甚至成为非常严重的社会问题。为此，我国政府借鉴国际经验，并根据中国的实际情况，开始逐步建立失业的保障制度。经过二十余年的建立、发展和完善，我国已初步形成了失业保障体系，建立了行之有效的失业保险制度。

1.计划经济时代解决失业问题的方式

新中国成立初期，为解决旧中国遗留下来的失业问题，1950年，我国政务院颁布了《关于救济失业工人的暂行办法》。救济基金的来源主要有:国家财政拨款、实行失业救济地区的国营企业和私营企业雇主缴纳的失业保险金、工商企业在职职工缴纳的救济金等。当时政府拨付了4亿斤粮食作为失业保险金。在一些失业严重的地区还建立了失业救济委员会，并以“以工代赈”^[1]为主要救济方法。这一时期实施的失业救济办法基本上是临时性和短暂性的，并没有形成一种制度。20世纪50年代中期以后，随着中国经济的发展，就业机会逐渐增加，失业率逐步降低，到1957年我国宣布消灭了失业，自然也就失去了建立失业保险制度的基础和要求。

在以后的20年中，我国实行行政调拨资源的计划经济体制，对于劳动力也实施了严格的“统包统配”的劳动制度。国家对城镇劳动力的就业实行统一分配，劳动部门根据其掌握的信息和企业的要求，以行政方式把劳动力调配到相关的企事业单位，就业后的劳动者以固定工的形式与企业保持终身的劳动关系。实施这种劳动力配置方式的结果是，企业不能按照生产的实际需要及其变动相应地增减劳动力，而劳动者也无选择职业和工作岗位的权利。因此，劳动者一旦进入企业，生老病死都依附于企业，由企业承担了劳动者一生中的各种社会风险。这种状况决定了经济生活中不存在公开的失业现象，因此也失去了建立社会失业保障制度的基础。这也是我国失业保障制度远远落后于其他社会保障制度的原因。

2.失业保险制度的建立、发展和完善

20世纪80年代以后，随着经济体制改革的不断深化，劳动用工制度也得到较大的改革，开始实施由市场机制配置劳动力资源的制度，劳动力市场逐步发育。在此背景下，隐蔽的失业公开化和新增的失业都提出了对失业保障的要求，建立失业保险制度成为非常必要和迫切的工作。

总结改革以后中国失业保险制度的建立和发展过程，大致可分为两个阶段:第一阶段为1986—1993年，是失业保险制度的建立阶段；第二阶段为1993年以来，是失业保险制度的发展和逐步完善阶段。

第一阶段，失业保险制度的建立。

1986年，国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，要求企业面向社会公开招工、公开招考，择优录取，并对新职工实行劳动合同制。这项规定标志着对我国传统体制所形成的行政配置劳动力和终身就业制度的变革。劳动用工制度的改革意味着失业问题将出现在我国的经济生活中。同年，第六届全国人民代表大会常务委员会第18次会议通过了《中华人民共和国企业破产法（试行）》，破产法要求国家通过各种途径妥善安排破产职工重新就业，并保证他们重新就业前的基本生活需要。事实上，破产法的实施将直接产生职工的失业问题。为适应国有企业改革的需要，1986年7月，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》（国发［1986］77号，以下简称《规定》），由于当时对于社会主义社会是否存在失业，在理论上有较大的争议，所以，《规定》中回避了“失业”的概念，而是用“待业”一词来表述。《规定》的颁布，标志着我国建立失业保险制度工作的开始。

《规定》包含了待业保险的适用范围、职工待业保险基金的筹集和管理、职工待业保险基金的使用、管理机构等方面的内容。在适用范围上，《规定》明确表明适用于以下四种人:宣告破产企业的职工、濒临破产企业在法定整顿期间被精简的职工、与企业终止和解除劳动合同的职工及企业辞退的职工。在待业保险金来源上，明确待业保险基金的主要来源是，企业按全部职工标准工资总额的1%缴纳待业保险费、基金利息和地方财政补贴。对于待业保险金的领取期限，规定工龄5年以上的最多为24个月，工龄不足5年的最多为12个月。待业保险金的发放标准规定为，待业第1到第12个月的，每月为本人标准工资的60%～75%；第13到第24个月的，为本人标准工资的50%。《规定》对待业保险基金的开支项目也作了限制，其开支项目包括宣告破产企业职工和濒临破产企业法定整顿期间被精简职工待业期间的待业救济金、医疗费、死亡丧葬补助费、供养直系亲属的抚恤费、救济费；宣告破产企业的离退休职工和濒临破产企业法定整顿期间被精简而又符合离退休条件职工的离退休金；企业辞退职工和终止、解除劳动合同的工人在待业期间的待业救济金、医疗补助费，待业职工的转业培训费、扶持待业职工的生产自救费以及待业职工和待业保险基金的管理费。《规定》第一次通过以建立和实施保险制度的方法来处理我国新出现的失业问题，虽然它所适用的范围仅仅是国营企业职工中的一小部分，但却使失业保险走上了法制化、制度化的轨道。

在上述《规定》颁布实施后，随着国有企业改革的进一步深化，劳动就业制度和职工就业状况也发生了较大的变化。1986—1993年，为了适应新的情况，妥善处理失业问题，我国政府对失业保险制度的内容加以不断的补充和修正。在这一时期，政府有关部门相继颁布了近十个有关失业保险的规定，对失业保险制度的建立和完善进行了有益的探索。1989年，劳动部发布了《国营企业职工待业保险基金管理办法》（劳力字［1989］15号）；1990年，劳动部发布了《关于使用职工待业保险基金解决部分企业职工生活问题的通知》（劳电明发［1990］12号）；1991年，劳动部和国务院生产办公室下发了《关于对关停企业被精简职工实行待业保险的通知》，要求对经省、直辖市、自治区人民政府或其授权的市人民政府，或国务院有关产业主管部门批准关停的，已缴纳失业保险基金的企业精简职工，比照《规定》中有关对濒临破产企业法定整顿期间给精简职工的规定，实行失业保险。上述关停企业在法定整顿期间，为组织职工开展生产自救和转业训练需失业保险基金扶持的，可以给予支持。1992年，劳动部在给国务院《关于待业保险工作情况的报告》（劳力字［1992］48号）中提出，“八五”期间失业保险工作的任务是，逐步扩大实施范围，确保失业职工的基本生活，促进失业职工再就业，支持企业深化改革。

经过二十余年的探索和变革，我国失业保险制度取得了一定的成效。各省市基本建立了各级失业保险管理机构，其中大多数地区是在劳动就业服务机构内设立失业保险管理机构。同时，逐步建立了各项规章制度，失业保险工作开始走上制度化和规范化的轨道。实施的结果表明，通过对失业保险基金的发放和合理使用，缓解了失业职工的生活困难，为深化国有企业改革和促进社会稳定提供了制度保证。截至1992年底，全国参加失业保险的单位为47.6万个，参加失业保险的职工数为7 440万人。全国共建立2 100多个专门管理机构，利用失业保险基金建立了750多个就业训练基地和400多个生产自救基地。用失业保险基金支持企业安置富余人员、发展劳动就业服务企业的资金投入达9 200万元。^[2]

第二阶段，失业保险制度的发展和完善。

在对前阶段实施各项失业保险暂行规定和办法进行总结的基础上，1993年4月，国务院颁布了《国有企业职工待业保险规定》。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》专门表述了“失业保险制度”。到1999年1月，国务院正式颁布了《失业保险条例》。至此，我国建立了较为规范的失业保险制度，使失业保险制度的制定和实施进入了规范和不断完善的时期。

在1993年《国有企业职工待业保险规定》所规定的基本内容中，其一，对待业保险实施范围作了规定。共有七类人员可以享受待业保险，分别是:依法宣告破产企业的职工；濒临破产的企业在法定整顿期间被精简的职工；按照国家规定被撤销、解散企业的职工；按照国家有关规定停产整顿企业被精简的职工；终止或解除劳动合同的职工；企业辞退、除名或开除的职工；依照法律、法规或按照省、自治区、直辖市人民政府规定，享受待业保险的其他职工。其二，对待业保险基金来源作了规定。规定待业保险基金由三个来源组成，即企业缴纳的待业保险费、待业保险基金的利息收入和国家财政补贴。在《国有企业职工待业保险规定》中，没有要求职工缴纳一定比例的待业保险金，但在一些省市具体制定和实施方案时，已经规定职工个人也要缴纳少量的待业保险费。企业缴纳的待业保险费按规定为全部职工工资总额的0.6%。待业保险基金不足或节余较多的，经省、自治区、直辖市人民政府决定，可以适当增加或者减少企业缴纳的待业保险费，但企业缴纳的待业保险费总额最多不超过企业职工工资总额的1%。其三，待业职工失业保险金的领取期限。待业职工待业前在企业连续工作1年以上不足5年的，领取待业保险金的期限最长为12个月；待业职工待业前在企业连续工作5年以上的，领取待业保险金的期限最长为24个月。其四，待业保险金的发放标准。待业保险金的发放标准相当于当地民政部门规定的社会救济金额的120%～150%，具体金额由省、自治区、直辖市人民政府规定。其五，待业保险金的支付项目。待业保险金的支付项目包括待业救济金、医疗费、丧葬补助费、其供养的直系亲属的抚恤费、救济费、转业训练费、生产自救费和管理费，以及经省、自治区、直辖市人民政府批准，为解决待业职工生活困难和帮助他们再就业支付一定必要的费用。

1993年《国有企业职工待业保险规定》与1986年《国营企业职工待业保险暂行规定》相比较，在制度规定和具体的实施措施上均有了较大的进步。其一，实施范围扩大了，由1986年的四类职工扩大到1993年的七类职工作为待业保险的实施对象。其二，企业缴纳失业保险金的基数不同，由1986年的按企业全部职工标准工资的1%缴纳保险费，改为按企业全部职工工资总额的0.6%～1%缴纳，从而保证了保险基金的来源。其三，失业保险金的发放标准不同。1986年的暂行规定中，救济金按本人原标准工资的50%～75%发放，1993年失业保险金的支出标准规定为相当于当地民政部门规定的社会救济金额的120%～150%。这符合失业保险金应该高于社会救助标准的国际惯例。其四，失业保险金的统筹层次有所不同。1986年规定待业保险基金由省、自治区、直辖市统筹使用，但在实际实施过程中很难落实。为此，1993年的规定中提出待业保险基金可以实行市、县统筹，省、市、自治区可以集中部分待业保险基金调剂使用，直辖市可以根据需要统筹使用全部或部分待业保险基金。它反映了1993年的规定更注重实施的有效性和灵活性。其五，管理机构的不同。1986年的失业保险管理机构为当地劳动行政主管部门所属的劳动服务公司。1993年的规定中确定了失业保险管理机构为地方待业保险机构。虽然仍隶属于劳动行政主管部门，但已有失业保险管理事务社会化的迹象。总体上说，1993年《国有企业职工待业保险规定》的颁布，使失业保险制度更趋规范，对体制改革、社会稳定和经济发展都起到了积极作用。

由于我国失业保险制度建立较晚，特别是我国正处在计划经济体制向市场经济体制的转轨过程中，经济生活中出现了许多旧体制难以解决的新问题，如随着国有企业改革的深入发展，减员增效、下岗分流，将企业中的富余劳动力分离出来已成为不可避免的现实问题，现有的失业保险制度也难以解决失业人员的生活保障问题。而且目前的失业保险实施范围仅限于国有企业，不能解决非国有企业职工的失业问题；失业保险资金来源单一，只有国有企业按职工工资总额的一定百分比缴纳保险金；失业保险统筹层次仅限于市、县；失业保险金水平较低等。为此，亟须进一步规范失业保险条例，完善失业保险制度。

1999年1月，国务院颁布了我国第一部《失业保险条例》，这标志着我国的失业保险制度进一步走向成熟。

3.我国现行失业保险制度的基本内容

按照《失业保险条例》，我国的失业保险制度已具有较全面的内容和较完整的管理体系。其一，就实施范围看，目前我国失业保险的实施范围已包括所有的城镇企事业单位的职工。这里所指的城镇企业，是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。其二，失业保险的资金来源。主要有四方面:城镇企事业单位和城镇企事业单位职工缴纳的失业保险费、失业保险基金的利息、财政补贴、依法纳入失业保险基金的其他资金等。其中，城镇企事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，城镇企事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。但城镇企事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。其三，保险金的领取期限。失业保险金的领取期限为失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限合并计算，但最长不得超过24个月。其四，发放标准。失业保险金的发放标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。单位招用的农民合同工连续工作满1年、本单位已缴纳失业保险费、劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。补助的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。其五，支付项目。失业保险金的支付项目有失业保险金、领取失业保险金期间的医疗补助金、领取失业保险金期限内死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶及直系亲属的抚恤金、领取失业保险金期间接受职业培训和职业介绍的补贴、国务院规定或批准的与失业保险有关的其他费用等。

现行的《失业保险条例》与1993年颁布的《国有企业待业保险规定》相比较，在主要的保险内容和管理方式上均有了新的特点和进步。一是扩大了失业保险覆盖面。1993年颁布的《国有企业待业保险规定》的实施范围仅为国有企业内部的职工。而现行的《失业保险条例》（以下简称《条例》）其实施范围扩大到城镇所有企事业单位和职工，包括非国有企事业单位及职工。据统计，1997年参加失业保险的人数为7 961万人，仅占同期城镇企事业单位职工人数的55.4%，其中国有企业职工占参加失业保险职工人数的85.4%。截至2004年底，全国参加失业保险的人数已超过1亿人。失业保险覆盖面的扩大，有利于保障失业人员的基本生活，有利于广开就业门路，扩大就业渠道。二是扩大了资金来源渠道，提高了缴费比例和统筹层次。《条例》规定，城镇企事业单位的职工必须按本人工资的1%缴纳失业保险费，这是第一次把职工个人承担一部分失业保险费纳入制度中加以规定，符合现代失业保险制度的国际惯例。《条例》把企事业单位缴纳失业保险费的比例由1993年的占全部工资总额的0.6%提高到2%，同时规定失业保险金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。失业保险基金社会统筹层次的提高，可以充分发挥现有失业保险基金抵御风险的能力，也能解决失业保险基金畸轻畸重、分布不均的问题，有利于完善劳动力市场。三是把农民合同工纳入了失业保险体系中。《条例》第二十一条专门规定了农民合同工的失业保险问题。对工龄满1年以上，雇用单位已为其缴纳失业保险费的农民合同工，可由社会保险经办机构对其支付一次性生活补助。在传统的社会保障制度中，始终把农民排除在保险体系之外，新《条例》把农民合同工纳入社会保险体系中，在观念上和制度上是一个大的突破，在实践中是一大进步，其社会意义和经济效益都很好。四是新颁布的《条例》明确规定了失业保险金的标准应该为低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，并由省、自治区、直辖市人民政府具体规定。这就弥补了原保险规定实施过程中出现的各地区、各行业由于失业保险金水平不一而造成的部分职工失业保险金低于城镇最低生活保障线，基本生活得不到保障的问题。这一标准的制定，也符合失业保障制度的国际惯例。五是《条例》还包括了监督、处罚等内容。这对规范失业者、社会保险管理机构的权利和义务，保证失业保险基金的专款专用，完善失业保险制度起到了较大作用。

《失业保险条例》的颁布，使现有的失业保险制度得到了进一步的完善。

4.失业保险与失业救济、再就业服务的关系

（1）失业保险与失业救济。失业保险与失业救济是失业保障体系中需要相互衔接、互为补充的两个方面，其关系非常密切。按照西方社会保险制度的实践经验，失业保险制度与失业救济应同时实行，保障对象、享受条件和待遇标准等应厘定清楚。任何国家的失业保险都不可能对所有的失业人员进行全部的保障。建立和完善失业保障制度，目的在于最大限度地解决失业人员的基本生活问题，缩短失业人员的待业时间，促使其再就业。但在现实生活中，由于受在职职工的保险年限、工龄、待业时间等因素的影响，失业保险金的给付常常无法惠及所有的失业者以及失业者的整个失业期限。因此，社会必须建立失业救济制度，使那些不能享受或超过失业保险金给付期限的失业者得到最低限度的生活救济款，以维持其生存的需要。

在我国目前保险水平低下和覆盖面较小的情况下，失业保险所发挥的作用还相对有限，有相当一批失业者没有领取到失业保险金，所以在积极推进和扩展失业保险的同时，很有必要建立失业的社会化救助体系，以补充失业保险制度的不足。

（2）失业保险与再就业服务。为了避免失业现象，不仅需要失业保险，更需要政府与社会采取有效措施来增加失业者的再就业机会。对社会经济的发展和劳动力市场的完善来讲，失业保险显然是一种必要的但又是事后补救的措施，而再就业则是一种积极的且是最终解决失业问题的方法。因此，必须处理好失业保险与再就业服务的关系。首先要合理确定失业保险基金的使用结构，保证转业训练等费用的落实和运用。对于参加失业保险的职工，凡属非自愿性中断就业，并在失业前累计工作时间满1年、进行失业登记并有积极求职表现的，在按规定领取失业保险金、享受失业保险待遇的同时，失业保险机构和职业介绍机构要根据劳动力市场供需信息，有针对性地为这些失业人员开展转业培训，多次无理由拒绝职业介绍机构推荐工作的，可以停发失业保险金，从而把失业救济与再就业工作有机结合起来。在实施过程中，有些省市在提供再就业服务方面已有一定经验。如上海市的失业保险基金，在促进失业人员就业方面投入了大量资金，至今上海市已建成市、区、县职业介绍所24个，培训基地19个，生产自救基地3 600个，并培训25万人次和安置了50万人，为失业者转业、再就业培训起到了相当大的作用。其次是要扩大再就业工程的实施范围，使全体失业者都能得到再就业服务。目前，对下岗职工的再就业工程已取得一定成效，但毕竟只限于下岗职工范围。如何扩大正在实施的再就业工程，并把它与整个社会再就业工作结合起来，是目前需要解决的一个非常重要的社会问题。

5.我国失业保险制度的改革和完善

随着市场经济体制的逐步完善，失业保险制度也必须适应社会经济的发展，不断改革和完善，这样才能充分发挥应有的功能和作用。但是，我国目前的失业保险制度还不够完善，依然存在着一些明显的问题，具体表现在以下几个方面。

第一，失业保险的覆盖面过窄，不能适应市场经济的发展要求。我国《失业保险条例》规定的失业保险的覆盖范围，比过去的待业保险范围有所扩大，但覆盖范围仍然过窄。社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇主的城镇个体工商户及其雇工、机关人员、乡镇企业职工、城市农民打工族都被排除在失业保险的范围之外。

第二，失业保险费收缴困难，保险基金筹集不力，欠费现象比较严重。从我国失业保险基金来源看，企业及其职工的缴费占主要部分。但在实际实施过程中，各地普遍存在着缴费主体欠缴失业保险费的现象。从拖欠失业保险费的情况看，大体上有两种:一是企业效益不好，无力缴纳；二是效益尚可，但不愿缴纳。1998年下半年的统计数据显示，全国企业拖欠社会保险费总额达365亿元。

第三，失业保险基金统筹层次较低，地区之间的调剂作用难以发挥。在基金统筹层次上，按照《条例》规定，失业保险基金实行市、县统筹，在设区的市要实行全市统筹，省、自治区可以集中部分失业保险金调剂使用。但从实施情况看，多数地区的统筹层次停留在县一级，只有部分地区建立了调剂金制度。由于统筹层次偏低，目前失业保险基金的整体承受能力比较脆弱。

第四，失业保险监管滞后，制度运行成本较高。由于管理体制上的不完善和缺乏相关法律法规的规范和约束，因此在基金运行中，行政干预行为时常发生，挤占挪用也难以避免，由此导致了基金管理上的混乱。我国失业保险基金中，管理费支出的比例之高已列世界前茅。在国外，失业保险基金中的管理费支出一般只占基金总支出的3%～4%，而我国则连续几年高达30%以上。

为了保证我国失业保险制度能够适应现有的就业结构及未来可能出现的就业结构的变化，我们必须建立一个适应市场机制的全国统一的失业保险制度，以消除失业保险在地区之间、所有制之间、行业之间、城乡之间的差别，实现真正的权利与义务对等、公平与效率兼顾，使失业保险既能保证失业者及其家人的基本生活需要，又能有效地促进再就业，形成有利于经济发展和社会稳定的良性循环。

第一，在失业保险的对象方面，应按“国民待遇”原则，扩大失业保险范围，尽快使城乡所有劳动者在失业保险制度方面享受同等的权益。

第二，根据就业结构的变化，对处于不同结构状态中的失业者实行不同的失业保险政策。比如，可以采取累进失业保险费率制，在保证基准失业保险费率的前提下，随着收入水平的提高而提高失业保险费率；对于失业风险较大的行业，制定相对较高的失业保险费率等。

第三，在失业保险基金的使用上，应该充分发挥并实现失业保险的两大功能，即保障失业者的基本生活需要和促进再就业。

第四，在失业保险基金的管理上，应实行专户统一管理，由劳动保障行政部门设立的社会保险经办机构负责征收失业保险费，并对所有失业人员缴、领失业保险费进行管理。

第五，在失业保险待遇发放标准上，应进一步加强调查研究，制定出合理的发放标准，在条件允许的情况下，可以针对不同的缴费情况实施不同的发放标准。

第六，进一步加强失业保险制度与其他相关社会保险制度的有效衔接，让失业人员各方面的基本需求都能得到有效保障，使得我国的社会保障体系不断完善。

第七，加紧制定失业保险的法律法规，为构建和完善失业保障体系提供法律基础。