失业保险制度的基本框架

第二节　失业保险制度的基本框架

一、失业保险的覆盖范围

失业保险理应覆盖社会经济活动中的所有劳动者。但失业保险制度建立之初，世界各国基本上都先将职业相对稳定的工薪阶层纳入其中，而把职业不稳定的季节工、临时工、家庭雇工、农业工人以及职业相当稳定的公务员和自由职业者排除在外。随着社会经济的发展，再逐步将上述社会群体纳入失业保险覆盖范围之内。目前，一些国家和地区失业保险覆盖范围已扩大到几乎所有的劳动者。但不同的劳动者所对应的失业保险模式并不一样。

二、享受失业保险制度的资格条件

享受失业保险待遇并不是无条件的，参加失业保险的劳动者必须符合规定的条件并履行一定义务后，方可享受失业保险待遇。虽然各国对失业保险的享受资格规定并不完全相同，但是一般要具备以下条件：

1.失业者必须是非自愿失业

所谓“非自愿失业”，是指社会的、自然的等非失业者个人所能左右的因素造成的失业(如企业破产、经济原因引起的裁员、自然灾害等外在因素)，在这种情形下，国家和社会有责任帮助他们渡过难关，为他们提供失业保险。而自愿性失业的责任全在于失业者本人，这种失业带来的后果理应由个人负责，国家和社会没有义务为他们提供失业保险。

2.失业者必须处于法定劳动年龄并具备工作能力

劳动年龄的界限各国略有不同，世界银行建议规定为15～64岁;我国规定的劳动年龄界限为男16～60岁，女16～55岁。未达到劳动就业年龄的人不存在就业问题，因此也谈不上失业问题。超过法定劳动年龄的退休者，享受退休待遇，不再是就业者，当然也不存在失业和享受失业保险权利的问题。

3.有就业愿望

在我国，失业者失业后，除必须到政府指定的劳动就业服务机构登记外，还应表示愿意或接受政府指定机构所提供的职业培训和就业指导，才有权享受失业社会保险待遇。

4.依照法规或章程履行被保险人义务

与其他社会保险制度一样，失业保险制度也应贯彻权利与义务对等的原则。一是失业者失业前通常要缴足一定期限的保险费，大多数国家规定，领取失业金的合格期限为失业前一年内已参加失业保险的劳动者;二是失业前有为企业和社会工作过一段时间的经历。也有国家对刚刚毕业但非本人原因而无法很快找到工作的大中专毕业生有所照顾，他们即使没有工作经历，也可以领取失业金。

有些国家除规定享受失业保险权利必须具备的上述条件外，还规定对有些情况造成的失业，或者对有些失业者，不能提供失业保险待遇。这些情况主要包括：因失业者“行为不端”而被解雇的;拒不接受职业介绍机构提供的适当工作的;拒不参加职业介绍机构举办的职业技术培训的;无正当理由自动离职者;出于经济或政治原因，介入劳资纠纷而导致企业停产而使自己失业的，等等。如英国规定，因直接参与劳资纠纷而失业者没有领取失业津贴的资格;德国规定，由于本人违背合同条约而被解雇者不能领取失业津贴;希腊则规定，如果由于自动离职、犯错误而被开除，或罢工或怠工，抑或拒绝所提供的适当工作及必需的职业培训，失业者通常会被永久取消领取失业金资格。

三、失业津贴的给付标准

失业保险的给付待遇一般应包括：规定失业者领取失业津贴(有的国家称其为失业保险金)的时限，超过规定期后仍未实现就业，将停发失业救济金以及提供给失业者家属的生活补助金。为确保失业者及其家属的基本生活需求，又不致诱导失业者对保险制度的过度依赖，各国在制定失业保险待遇的给付标准时普遍遵循三个原则：一是要能保障失业者及其家属基本生活的原则;二是保险待遇水平低于失业者原工资水平的原则;三是权利和义务相对等的原则。

关于失业金给付额，大多数国家规定，失业者的失业保险金为该失业者最近时期平均工资的一定百分比(一般为40%～75%)，其数额与其工龄、投保期限、工资水平及年龄、是否供养配偶及其他亲属等因素相关联。给付额度一般有三种计算方法：

(1)薪资比例制。即按失业者离职前工资的一定比例给付。使用这种给付方法的国家有一个共同特点：对低收入者给予一定的照顾，其比例或定额要高些，有些国家还规定最低标准和最高限额。

(2)均一制。即对符合规定的失业者一律按同一基准给付失业保险，而不与失业前的工资收入相关联。这是对给付以离职前本人劳动收入为依据的方法的改进，主要目的是防止人们不愿从事较低收入职业的现象出现。一般有两种实施方法：一种是按近期社会平均工资的一定比例给付，如德国和加拿大的比例是60%，美国为50%。另一种是按政府规定的绝对金额给付，如英国政府规定，凡符合给付资格条件的失业者，单身者每周为30.8英镑，有配偶者每周为49.8英镑，有孩子者酌情另加。

(3)混合制。即将工资比例制和平均制结合而形成的一种方法，实行这一方法，失业保险金一部分和失业前的工资水平挂钩;其余部分按一定绝对数额给付。如法国的失业保险给付是离职前工资的40%，再加上定额46.32欧元，合起来约占离职前工资的58%。这种给付方式的一大特点是失业保险金定额发放与动态发放相结合，既可满足失业者及其家庭的基本生活需求，又可根据环境变化进行修正，因此起一种调节阀的作用。

一些国家除了发给失业者失业保险金外，还提供失业援助以及基于经济状况调查的救助方案，这样，失业者领取正常救济金期满后，如果经济收入低于规定水平，或者家庭抚养负担较重，仍可继续得到一些经济援助。

四、失业津贴的给付期限

失业保险规定给付期限是世界各国失业保险制度的一项普遍内容，一般包括：

1.失业保险金给付期上限

目前世界多数国家都规定了失业保险金的最长给付期，但差别很大，一般为26～52周，如美国有47个州为26周，3个州为30周;英国为6个月;意大利为180天，经济萧条时期可以延长;韩国为90～240天，根据年龄和缴费年限确定，但参加培训的失业者，失业津贴最长可领取一年。有的国家规定的时间较长，如德国规定55岁以下为12个月，超过55岁为18个月。各国最长给付期设定的依据也不相同，一般有以下两类做法：第一类根据年龄、受保期、失业率决定给付期限。一般是年龄越大，受保期越久，失业给付期限也就越长。瑞士联邦政府规定，享受失业救济金的失业者，必须在最近两年内就业18个月，在地方介绍所登记失业，能从事适当工作并愿意工作。至于失业救济金额，单身为收入的70%，已婚者为80%，至多支付85天;缴纳保险费12个月者可领取180天，缴纳18个月者则为250天。第二类是根据一些相关因素把失业津贴给付期分为几个档次，具体方法：一是失业津贴的给付期一般结合被保险人参保和缴费记录确定;二是有的国家考虑到大龄失业人员重新就业的实际困难，在参保和缴费时间规定的基础上，规定了更长的给付期;三是有的国家将失业津贴给付期与失业率相联系，根据失业程度做出相应调整。

2.领取失业保险的等待期

设置失业津贴等待期也是世界大多数国家普遍的做法，主要有两个方面的考虑，一是排除期限很短的给付，减轻政府相关部门的工作量，节约管理费用;二是为了防止冒领失业津贴的行为和有意制造非自愿失业的行为。

各国对领取失业保险等待期的长短规定各不相同，大多数国家都规定了3～7天的等待期，如日本为7天，以色列为5天，英国为3天，芬兰为5天，美国大多数州为7天。等待时间的长短，取决于各个国家的就业政策以及就业保障基金的规模和财政状况。也有一些国家已取消了等待期，规定从失业的第一天起便可享受失业金待遇，如法国、德国、西班牙、葡萄牙、保加利亚等国。

五、失业保险基金的筹集

世界各国失业保险基金现行的筹集方式主要有以下几种：

1.由雇主、受保人、政府三方共同负担。即雇主和雇员缴纳失业保险费，政府予以财政补贴。如英国、德国、加拿大、日本等国采用这种筹集方法，但三方负担比例各国并不相同。瑞士受保人和雇主都按0.3%的比例缴费，政府在失业率较高、支付数额超过失业保险基金承受能力的情况下，由联邦政府和州政府提供低息贷款。加拿大则由受保人缴纳收入的2.35%，雇主缴纳工薪总额的3.29%，政府为失业率超过4%的地区承担额外的救济费用及其他有关费用。

2.由雇主和受保人分担。法国、希腊、以色列等国采用这一筹集方式。法国的失业保险基金主要来源于受保人缴纳收入的1.92%，雇主缴纳工薪总额的4.08%的失业保险费，政府仅承担综合方案的全部费用。在希腊，失业保险金全部来源于雇主和受保人，受保人缴纳工薪总额的1%，雇主缴纳工薪总额2%的失业保险费。

3.由雇主和政府承担。意大利、冰岛以及美国部分州采用此种筹集资金方式，在这些国家和地区，个人不需缴纳失业保险金。

4.完全由雇主负担。伊朗、约旦、印度尼西亚等国采用这一筹集方法。这些国家规定，雇主解雇雇员时，需一次性支付给雇员相当于12个月的工资收入，或根据在本企业工作年限，按每年工资的一定比例发放解雇费给失业者。

5.完全由政府负担。中国香港地区、新加坡、新西兰、澳大利亚等国家和地区采用这一方式。在这些国家和地区，失业保险金全部由政府负担，雇主和雇员均不需缴纳。

除此之外，还有个别国家实行或曾经实行由政府和个人负担或完全由个人负担的失业保险金的筹资方式。

由以上可见，世界各国失业保险基金的筹集方式有明显的差异，在已建立失业保险制度国家中，约40%实行的是雇主、雇员和政府三方共同负担的资金筹集方式。一国究竟采用哪种失业保险金筹集方式，一是取决于国家经济发展水平和企业、劳动者的经济承受能力;二是企业、劳动者对失业责任的认知和政府政策的导向。

六、失业保险制度存在的问题

目前，世界各国的失业保险制度都面临着一系列的问题，需要改革和调整，但不同国家所面临的问题不尽相同。

在发达国家，失业保险制度所面临的问题，一是获得失业保险的门槛过低，覆盖范围过大，导致失业保险基金收不抵支，给国家财政带来沉重的压力;二是失业津贴标准过高，导致失业保险金养懒汉的现象较为普遍，从而挫伤了就业者的劳动积极性。

而在发展中国家，则由于失业保险制度缺失或失业保险金标准水平过低，对劳动者的失业保护措施不到位，劳动者一旦失业，个人及其家庭的生活水准将大幅度降低。