中国失业保险制度所面临的挑战

10.3.3　中国失业保险制度所面临的挑战

1.扩大覆盖面的要求对失业保险制度的挑战

自《条例》实施后，失业保险的覆盖范围比过去增大，但与我国丰富的劳动力资源和就业岗位有限的实际情况比较而言，失业保险的覆盖范围显得还比较窄，现行失业保险制度仍将个体劳动者、国家公务员、乡镇企业职工及广大农村人口排除在外。这样，既不能体现失业保险的社会性特点，也不利于市场经济的发展。事实上，正如国际劳工组织2000年的《世界劳动报告》揭示的，失业保险覆盖面窄是一个全球性的问题。在已经建立失业保险制度的国家，受到保障的大多是正式就业部门获得正式就业合同的劳动者。如何将失业保险的覆盖面扩大到短期就业、灵活就业和非全职就业的人士，是一项全球性挑战。

图10-1　我国历年失业保险支出情况

2.新失业群体的出现对失业保险制度的挑战

“新失业群体”是相对于由国有和集体企业失业下岗人员构成的老失业群体而言的，“新失业群体”是由青年失业者组成，成员大多生于20世纪七八十年代，他们中相当部分从学校毕业后直接加入了失业行列。部分大学生“新失业群体”经常在就业与无业间徘徊，不能把精力完全投入工作，也不能得到充分的发展，准确地说，是就业不充分、不持续。劳动部《2003—2004年:中国就业报告》提出，当前正面临自然新生劳动力的高峰期。据统计，城镇新增劳动力中只有40%～50%能够实现就业。新成长失业青年增幅率为63%，劳动力市场普遍出现的青年就业问题正成为主要矛盾。以青年为主体的“新失业群体”因为从未工作过或仅从事过临时性工作，几乎都没有缴纳过失业保险费，按现行制度规定，也就无法获得制度化的失业保险，甚至一些扶持就业的优惠政策也都遗忘了“新失业群体”。因而从目前来看，失业保险制度明显不能满足“新失业群体”的需要，而更加令人担忧的是，“新失业群体”的规模仍将呈持续上升之势。

3.失业保险基金高额结余对基金使用与投资的挑战

2009年中国失业保险基金滚存结余已达1514.5亿元，其增长远远高于基金收入与支出的增长。失业保险是由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。而现行失业保险金领取办法程序复杂、手续繁琐、耗时费力，造成不少失业者难以及时、顺利领到失业保险金;失业保险金发放范围狭窄，现实中不少参加了失业保险的失业人员尤其是农民工未能得到失业救济;当前失业保险金标准普遍较低，不少地方的失业保险金难以维持失业者的基本生活开销，这也在一定程度上造成失业保险基金结余增多。在现有待遇政策、计发公式和城镇登记失业率不变的情况下，失业保险基金将呈刚性增长趋势。然而，日益增长的基金投资渠道极其有限。滞后的投资政策只允许基金存入银行和购买国债，且很多地方80%以上的资金为银行活期存款，基金贬值明显。十年间CPI平均涨幅为2.2%，而五项社会保险基金的收益率仅为2%，加上工资的平均增长率，资金购买力实际下降了1个百分点。^[10]

4.促进就业对失业保险功能提升的挑战

失业保险的一个基本功能就是促进再就业，然而《失业保险条例》对失业人员失业期间领取失业保险金的期限有明确规定，从根本上讲，是对失业人员在短期失业期间给予救济的制度。在所享受的失业保险待遇中，失业人员可以在失业期间免费接受职业介绍及一次职业培训，用于增强他们的再就业能力。由于失业人员普遍存在技能单一、文化程度低、年龄较大等问题，就业竞争力弱，领取的失业保险金虽可以在一定时期内缓解其生存压力，但终究要靠再次就业来解决生存问题，而失业后仅靠一次职业培训难以提高其再就业能力。所以，现行失业保险以短期救济为主要功能，促进就业功能不强。同时，失业保险与城镇居民最低生活保障的功能细分、重叠以及失业保险基金的分散使用，不仅降低了保障的效率，也阻碍了就业效率的提高。