中国失业保险制度的完善

10.3.4　中国失业保险制度的完善

为了应对我国失业保险制度当前所面临的挑战，借鉴国外的成功经验，结合我国的具体实际，我国的失业保险制度可以从以下几个方面进行改善:

1.逐步扩大失业保险覆盖范围

首先，国家公务员群体应被纳入失业保险范围。一方面有利于促进以“精兵简政”为主要特征的政府机构改革;另一方面有利于完善我国能进能出、能上能下、优胜劣汰的公务员制度，充分调动在职公务员的积极性，提高行政工作效率。此外，公务员失业保险制度的健全，为公务员再次选择职业提供了缓冲的物质条件，同时也有利于弱化我国公民的官本位思想，使公务员能够根据自己的条件、能力、水平、志愿及其发展的潜力等，适当地选择职业和工作单位。

对于初次进入劳动力市场的包括毕业学生在内的失业青年，从促进就业的角度考虑，对新增劳动力的职业培训和就业指导服务是很有必要的。也可以考虑由劳动和社会保障部门将大学生纳入失业保障管理体系，采取财政拨款，政府在大学生进校时，帮大学生购买失业保险，同时也鼓励大学生家庭出小部分资金，一起购买大学生失业保险。毕业后不能就业的大学生，可到劳动就业机构进行失业登记，享受失业保险待遇。

从被雇佣和领取工资的角度讲，乡镇企业职工理应被纳入失业保险范围。如同最低工资制度、最低生活保障制度一样，失业保险制度目前也主要限于城镇，这是我国长期城乡分隔政策的历史性延续。随着我国户籍制度的改革深化，随着乡镇企业在发展中不断分化、重组为城镇企业或运行规范的公司制企业，可以有步骤地将乡镇企业及其职工纳入失业保险覆盖范围。

个体工商户、自由职业者等独立劳动者因其职业的不稳定性，被失业保险覆盖尚有一定难度。家庭服务人员如果不归属某个企业(如家政服务公司)，也很难从管理和控制手段上将其纳入失业保险覆盖范围，失业保险的发展方向是逐步将这部分人员纳入覆盖范围。

2.提高失业保险基金统筹层次，扩大基金投资渠道

目前，除北京、上海等少数几个城市外，我国各地还没有实行失业保险基金全收全支的真正意义上的地市级统筹，普遍实行的是“三级管理，两级调剂”。因而，在失业保险基金高额结余的情况下，应逐步落实《条例》规定，失业保险基金在设区的市实现全收全支的统筹，并充分发挥省级调剂金的作用，扩大失业保险基金的使用率。另一方面，积极探索失业保险基金的保值增值的方法，失业保险基金在投资中应追求高收益与低风险的最佳资产组合，在条件成熟的情况下可考虑基金、股票、基础设施项目等投资渠道，使基金的投资收益高于物价与工资的上涨。

3.增强失业保险的就业促进功能

从中长期看，我国的失业保险不能仅仅扮演消极救助的角色，应强化其就业促进功能，在提高失业保险的待遇，改进失业保险基金发放方式的基础上，适当调整失业保险基金的支出使用结构，扩大失业保险基金使用范围，加大对就业培训、就业介绍等方面的资金投入，以加强对促进就业的导向作用要建立健全就业咨询、就业培训和失业保险的信息网及其公开发布系统，提供快捷的就业信息服务。我国的失业保险机构应加强与职业介绍所、劳动力市场的联系，及时、准确地了解变化着的就业和失业状况，确定发放失业保险金的对象，及时指导和帮助失业者再就业。另外，进一步加强职业培训，提高失业人员的素质和就业技能。失业保险金中的职业介绍费、职业培训费、生产自救费等在失业保险金中所占的比例高低，直接影响到失业者再就业的实现。我国大部分失业者是由于自身知识缺乏和技能低而被迫失业，因此，应压缩一般性开支，加大失业保险基金对失业人员再就业培训的资金投入力度。培训机构则应加强与职业介绍机构和用人单位的联系，按照就业岗位的需求，开展有针对性的技能培训。

本章小结

失业保险是指国家通过立法运用大数法则，集中建立失业保险基金，使由于非本人原因，暂时失去工作，中断收入，失去生活来源的劳动者，在法定时间内获得失业保险金，以维持其基本生活的一项社会保障制度。失业保险制度主要包括强制性失业保险制度、非强制性失业保险制度、失业救济金制度以及双重性失业保险制度。失业保险制度具有保障基本生活，维持劳动力资源的生产和再生产，优化劳动力配置，促进就业，预防失业，促进稳定等多方面的功能。失业保险覆盖范围是随着经济社会的发展逐步扩大的，失业保险基金有三个来源渠道:雇主供款、雇员供款、政府补贴。失业保险金的给付有严格的资格条件，且有一定给付标准与给付期限。

中国的失业保险制度自1986年的《国营企业职工待业保险暂行规定》，到1999年1月国务院颁布的《失业保险条例》，逐渐发展和完善。在当前的社会经济条件下，中国的失业保险制度面临多方面的挑战，需要从制度上进行完善。

关键术语

失业　摩擦性失业　结构性失业　隐性失业　失业保险

失业救济金制度　薪资比例制　均一制　混合制

思考题

1.失业保险的特征有哪些?

2.失业保险一般分为哪几个基本类型?

3.简述失业保险的功能。

4.失业保险基金的筹资渠道主要包括哪些?

5.失业保险金的给付条件有哪些?

6.简述失业保险金的给付原则。

7.简述中国失业保险发展的历史沿革。

案例分析

2010年杭州10亿元促就业失业保险金将更“有用”^[11]

近日，杭州市出台了《关于延长扩大失业保险基金支出范围试点政策的实施意见》。2010年，杭州将安排约10亿元的资金用于解决就业问题。同时，杭州会更多地关注失业的“新杭州人”，给他们发全新的求职登记证。

失业保险金享受对象扩大到四类人群

新政策的享受对象由原来的享受失业保险待遇期限内的失业人员和参加过失业保险的就业困难人员，扩大到了所有符合条件的城乡登记失业人员、参加失业保险的用人单位及其在职职工、领取《杭州市农村劳动力求职登记证》人员、杭州户籍和杭州生源毕业五年内的高校毕业生以及在杭普通高校2009届、2010届全日制大学本专科(含高职)毕业生。

13种补贴都可用失业保险基金开支

新政策的支出项目由原来的仅限于职业介绍补贴、职业培训补贴，以及参加过失业保险的就业困难人员再就业的各项扶持政策所需补贴，扩大到:职业介绍补贴;档案代管补贴;职业指导培训补贴;职业培训补贴;在岗转岗培训补贴;职业技能鉴定补贴;社会保险补贴(含用人单位稳定就业社会保险补贴);岗位补贴(分政府购买公益性岗位补贴、用人单位稳定就业岗位补贴);见习补贴;创业培训补贴、创业补贴;小额担保贷款贴息;人力资源市场信息网络建设补贴;经省级人民政府批准的与促进就业、预防失业有关的其他支出。

具体来说，常住居民身份的企业在职职工使用教育培训券进行技能培训，参加职业培训和创业培训的大学生凭教育培训券兑付培训费用，所需费用在失业保险基金中列支。

另外，失业保险基金将用来给市区失业人员创业、给新认定的市级大学生创业园创业企业发房租补贴。比如说，符合条件的进园创业的登记失业人员，持《杭州市农村劳动力求职登记证》人员享受场地租金补贴。补贴方式是第一年全额补贴，第二年租金70%的补贴，第三年租金30%的补贴，补贴期限最长不超过3年。而新认定的市级大学生创业园的创业企业，其房租补贴是每年实际房租(最高为50平方米)的60%，最长不超过2年。

2010年有10亿元促进就业

新政策规定，失业保险基金促进就业经费使用比例由不超过当年筹集的失业保险基金总额的20%，提高到上年末失业保险基金累计结余的30%。因此，杭州市可以动用的失业保险基金就有约6.6亿元，加上政府财政的专项资金，2010年杭州(不含萧山区、余杭区)将有差不多10亿元的资金用来促进就业。

给新杭州人发求职登记证

目前杭州市劳动保障部门统计的失业率，主要是城镇登记失业率，对象是杭州户籍人口中的城镇居民。今年4月，杭州市曾经对主城区191万人做了就业状况调查，包括劳动年龄段内的城镇居民、大学毕业生、农村户籍人员和外来创业务工人员(新杭州人)四大群体，其中农村户籍人员11.95万人，新杭州人69.94万人。结果发现，两类人群的失业率分别是21.38%和21.9%，成为“失业大户”。

“以后，不光要统计城镇登记失业率，还要统计常住人口的失业率。”市委书记王国平说，要发放《新杭州人劳动力求职登记证》，加大对他们的就业帮扶力度，比方说给农民工量身打造技能培训项目。

同时，所有的农村要和城镇一样，建立劳动保障站(室)，并且发放《杭州市农村劳动力求职登记证》。农村转移劳动力的就业援助政策，将从以前的困难人员为主，放宽到所有持证人员。

请思考:

1.案例中失业保险基金支出渠道的增加说明了什么?

2.针对新失业人口有哪些对策建议?

【注释】

[1]参见劳动保障部国外失业保险研究课题组.“从创建到完善——世界失业保险制度的改革与发展”［J］．中国劳动保障，2007(11)．

[2]何晶.访首都经济贸易大学劳动和社会保障系主体吕学静教授:失业保险功能应三位［J］．中国报道，2009(3)．

[3]参见劳动保障部国外失业保险研究课题组.从创建到完善——世界失业保险制度的改革与发展［J］．中国劳动保障，2007(11)．

[4]刘雄.失业保险［M］．北京:中国劳动保障出版社，2000:7.

[5]参见任正臣.社会保险学［M］．北京:社会科学文献出版社，2001:166.

[6]国际劳工大会.关于促进就业和失业保护的公约，1988.

[7]参见任正臣.社会保险学［M］．北京:社会科学文献出版社，2001:168-169.

[8]中华人民共和国国家统计局.“中华人民共和国2008年国民经济和社会发展统计公报”.

[9]根据《中国统计年鉴2008》整理而得．

[10]“失业保险基金高额结余面临贬值”，财新网，2010年5月20日，http:// policy.caing.com/2010-05-20/100145798.html.

[11]新华网，浙江频道(2009-11-30，11:50:05)．