中国失业保险制度的历史沿革

10.3.1　中国失业保险制度的历史沿革

从严格的意义上讲，中国的失业保险制度建立于1986年。作为市场经济体制下的一种正式制度安排，中国的失业保险也遵循社会保险制度的一般规定，是由国家立法、强制实施的一种保障制度。自1986年的《国营企业职工待业保险暂行规定》，至1999年1月国务院颁布的《失业保险条例》，其间经过几次改革，中国失业保险制度始终是作为深化企业改革、建立现代企业制度的配套制度而逐渐发展和完善的。

1.失业保险制度的建立

1986年7月，国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，标志着我国失业保险制度的初步建立。《暂行规定》将失业保险的对象限定为“四种人”，即宣告破产的国营企业职工;濒临破产的国营企业法定整顿期间被精简的职工;国营企业终止，解除劳动合同的工人;国营企业辞退的职工。并确定以基金制方式筹集保险费，规定企业按全部职工标准工资总额1%缴纳保险费(保险费在企业缴纳所得税前列支)。将保险待遇定义为“待业救济金”，同时规定了领取救济金的资格条件和待遇水平。

《暂行规定》为初创期的失业保险构建了制度框架，对构成该制度的一些最基本内容做出了原则规定。然而，1986年建立的“待业保险”制度，是一种覆盖范围仅限于国营企业且保障层次很低的失业救济制度，失业者个人并不承担缴费义务，而享受的待业救济金也仅仅是为了解决失业者最基本的生活困难。当时的待业救济金标准若以实际工资计算，替代率大约为40%，人均待业救济金约为40元，仅相当于国营企业平均工资的25%，比当时国家规定的生活困难补助标准的50元还低。

2.失业保险制度的调整

1993年5月，针对1986年《暂行规定》实施范围窄、保障水平低、基金承受能力弱等方面的不足，国务院颁发了《国有企业职工待业保险规定》(以下简称《规定》)。《规定》扩大了适用范围，将失业保险的适用范围由《暂行规定》的“四种人”扩大到“七类人员”，具体包括:“依法宣告破产的企业的职工、濒临破产的企业在法定整顿期间被精简的职工、按照国家有关规定被撤销、解散企业的职工、按照国家有关规定停产整顿企业被精简的职工、终止或者解除劳动合同的职工、企业辞退、除名或者开除的职工、依照法律、法规规定或者按照省、自治区、直辖市人民政府规定，享受待业保险的其他职工”，不过这“七类人”仍局限在国有企业内部。《规定》在失业保险制度的组织管理模式、资金筹集等方面沿用了《暂行规定》的设计框架，并且继续采用“待业保险”的名称，仅仅是一项过渡性的政策。

3.失业保险制度的发展

为了进一步改革和完善失业保险制度，劳动和社会保障部成立后，在原有工作的基础上，加快制定新的失业保险行政法规的节奏。1999年1月22日，国务院颁布了《失业保险条例》。这是我国失业保险发展史上一个具有标志性意义的重大事件，从此我国的失业保险制度进入了新的发展时期。《条例》以法规形式明确了失业保险的覆盖范围和缴费义务人，建立了失业保险登记制度和缴费申报制度，规范了失业保险费的征收程序。我国的失业保险制度经十多年的发展，成功实现了制度象征到有效制度的转变。

《失业保险条例》在1993年《规定》的基础上，在若干重要方面对原制度框架作了较大的修改，成为相对较为完善的制度。主要体现在以下几个方面:

(1)“失业保险”得以正名。国家法规正式表述“失业”，则表明在中国失业保险制度改革进程中，意识形态的干扰基本终结，我国已能实事求是地面对发展社会主义市场经济过程中出现的失业现象，摆脱了旧有观念的束缚，依照市场经济的内在规律寻找多种可行的解决办法，从而使失业保险真正发挥应有的功能。

(2)失业保险覆盖范围实质性扩大。1993年《规定》的待业保险适用范围仅限于国有企业及其职工，1999年《条例》将失业保险范围扩大到了城镇各类企事业单位，包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业、城镇其他企业、非企业化管理的事业单位。

(3)改革失业保险费缴费比例。这主要表现为两方面:一方面，提高了单位对失业保险基金的缴费率，由原来按本单位工资总额的1%提高到按2%缴纳失业保险费;另一方面，职工个人由原来的不缴费改为按本人工资的1%缴纳失业保险费。职工个人需要缴纳失业保险费这一规定，体现了失业保险权利和义务的对等原则。

(4)提高了失业保险金的统筹层次。《条例》规定，失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹。将原来大部分地区实行的县级统筹提高到地市级统筹，有利于在更大的范围内调剂使用基金，从而真正发挥失业保险的作用。