我国失业保险制度及其改革

第三节　我国失业保险制度及其改革

一、我国失业保险制度的建立与发展

由于受传统意识形态理论的影响，新中国成立以后的很长一段时期，我们国家一直认为社会主义社会不存在失业，并且传统的计划经济体制是一种非竞争性的体制，它推崇低工资、广就业的统包统配的劳动用工制度，劳动力资源由国家进行统一配置，因此也不可能存在失业，当然不需要建立失业社会保险制度。

改革开放以后，我国确立了经济运行市场化的改革思路，随着市场机制的不断引入，劳动力的配置方式发生了根本性变化，在劳动用工制度上，企业根据需求自主选择劳动力的机制逐渐形成，特别是为了配合国有企业改革的深化，失业社会保险制度的建立也就成为必然。

1986年，国务院颁发了《国营企业职工待业暂行规定》（以下简称“《暂行规定》”），标志着我国失业保险制度的建立，只不过当时仍称为待业保险。之后在1993年颁发的《国有企业职工待业保险规定》（以下简称“《规定》”）也没有真正解放思想，继续使用待业一词。直到1999年1月20日，国务院颁布《失业保险条例》（以下简称“《条例》”），表明我国已接受了在市场经济条件下失业是由经济发展的规律决定的这一事实。

从我国失业保险制度的内容上看，《条例》与《暂行规定》和《规定》相比，在以下方面有了突破和变化：

（一）失业保险覆盖面不断扩大

不论在《暂行规定》还是《规定》中，失业保险的覆盖面都仅仅局限于国有企业的职工，而《条例》规定的范围则扩大到了城镇各类企业、事业单位，对象是城镇企业、事业单位的职工。这里的城镇企业单位是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业。

失业覆盖面的扩大，一方面使所有城镇劳动者享有平等地参加失业保险的权利，使其失业期间能够得到基本生活保障和再就业服务。另一方面，也为各类企业、事业单位改革用人制度提供了良好的外部条件，能够促进劳动力流动和统一劳动力市场的建立。

（二）失业保险基金缴费改革

在《规定》中，失业保险基金由企业按职工工资的一定比例缴纳，但最高不超过职工工资总额的1%。《条例》规定职工享受失业社会保险，个人必须履行缴费义务，失业社会保险基金由国家与企业两方面负担改为由国家、企业事业单位、职工个人三方面共同负担。城镇企业事业单位按职工工资总额的1%的比例缴纳失业保险费，城镇企业事业单位的职工按本人工资的2%的比例缴纳保险费。改革失业保险缴费比例是为了更好地体现失业保险权利和义务的对等。

（三）失业保险金发放依据的改变

在《规定》中，职工领取失业保险金与其失业前在企业连续工作的时间相联系，《条例》中改为按累计缴费时间进行发放，凡是按规定履行缴费义务的非自愿失业，办理了失业登记并有求职要求的失业人员均可申请享受失业保险待遇。这一改变促进了劳动力的自由流动，使劳动力的流动成本得到了降低。

（四）加强基金的管理

在《条例》中做出了具体的失业保险罚则，对于骗取失业保险金和其他失业保险待遇行为，社保经办机构和工作人员违规行为，劳动保障行政部门和社保经办机构的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守行为以及挪用失业保险金行为予以处罚。

二、我国现行失业保险制度存在的主要问题

（一）失业保险的覆盖范围过窄

各国失业保险制度正不断发展，失业保险的覆盖范围正不断地扩大，基本上包括了有固定工作和正常收入的劳动者。我国《失业保险条例》关于失业保险的覆盖范围，尽管比过去有所扩大，但也仅仅是包括城镇企事业单位的职工，这其中并不包括农民、城镇企业的农民合同制工人，甚至于国家公务员、乡镇企业职工和国有企业的下岗职工。

农业中的隐性失业是一种客观的存在，但是农民并没有被失业保险制度覆盖。目前的失业保险制度是一种基于严格户籍壁垒的以户籍划分为基础的向城镇劳动者提供就业保障和失业保护的制度。中华人民共和国成立以来即存在的户籍制度将农业劳动者的身份定格为“农业户口”，这种划分对每个人来说几乎是与生俱来的。

农民合同制工人是指在城镇企事业单位就业，但身份仍为农民，即持有农业户口的那部分工人。农民合同制工人的失业保险与其他职工的失业保险还存在很大区别，农民合同制工人并不能完全享受失业保险待遇，不是完全意义上的失业保险对象。按现行《失业保险条例》的规定，农民合同制工人在失业后，并不像其他失业人员那样按月领取失业保险金，而是根据其工作时间的长短领取一次性生活补助费。将农民合同制工人的失业保险另类看待，从长远看不符合社会经济发展的目标。为了更好地发挥失业保险的作用，应当尽快打破各种身份的限制，将农民合同制工人的失业保险纳入到国家统一的失业保险制度中。

国家公务员目前完全被排除在国家统一的失业保险制度之外，这种做法仍然不适应我国经济体制和政治体制改革的需要。随着国家政治体制改革的深入，长期积累下来的国家机关人浮于事的现象日益突出，近年来国务院已采取了一系列措施对公务员实行精简，并分流了相当数量的人员。将来，公务员同样会面临着失业问题。而且，公务员实行聘用制后，公务员与非公务员之间的流动也将经常化，如果公务员没有参加社会保险，将不利于其流动。并且，公务员一旦失业，其生活就失去了基本保障。因此，为适应市场经济发展的需要，促进劳动力的合理流动，有必要将公务员也纳入到国家统一的失业保险制度中。

乡镇企业职工也是完全被排除在国家统一的失业保险制度之外。乡镇企业是指以农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇举办的从事各种生产经营的企业。目前，乡镇企业遍布全国乡镇，数量大，从业人员多，已成为我国国民经济的重要组成部分。而且，从业人员已不局限于农村劳动者，许多城镇劳动者也在乡镇企业就业。在激烈的市场竞争之下，乡镇企业的职工同样面临失业的风险。在我国农村人多地少的背景下要求乡镇企业的失业职工重新依赖土地维持生计并非良策。因此，有必要将乡镇企业的职工覆盖在失业保险的制度范围内。

从层次上看，我国目前的失业保险制度是一个多层次的制度体系。在这个多层次的体系当中包括了失业人员的基本生活保障制度、下岗工人的基本生活保障制度和城镇居民最低生活保障制度。其中的下岗工人实际上已经失去了工作岗位，无疑就是失业。所以下岗职工也应尽快纳入到统一的制度体系当中。

（二）制度设计上存在缺陷

首先，享受失业保险待遇的条件不够明确。我国现行失业保险制度对享受失业保险待遇的失业人员的条件作了具体规定，如要求按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年，非本人意愿中断就业，已办理失业登记并有求职要求等。但在这些条件里，并未对失业者的年龄和是否具有劳动能力做出明确规定。而我国对失业人口的统计一般在16～50岁（女性在16～45岁）之间，超过50岁（女性45岁）就不在统计之列，这些劳动者能否享受失业保险待遇呢？从法律上说，劳动者在退休以前都有法律赋予的劳动权利，一旦失业，只要符合条件的，都可以享受失业保险待遇。因此，法律对劳动者享受失业待遇的年龄应做出明确的规定。至于已失去劳动能力的劳动者，即使在劳动年龄内，如果不能继续工作，不应当再享受失业保险待遇，对于已参加养老保险的，应按养老保险的有关规定处理。

其次，没有规定失业者领取失业保险金的等待期。失业人员失业后，何时开始领取失业保险金？我国《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位职工失业后，应当持本单位为其出具的终止或解除劳动关系的证明，及时到指定的社会保险经办机构办理失业登记，从失业登记之日起开始计算失业保险金。也就是说，我国现行立法并未规定失业者领取失业保险金的等待期。

再次，失业保险待遇在设计上不能体现权利与义务对等的原则。从现行规定来看，失业保险金的给付额与失业人员失业前的工资是完全脱钩的，而实际上，失业保险的缴费额是按工资标准来计算的，用人单位按职工工资总数的一定比例缴纳，劳动者按个人工资标准的一定比例缴纳，也就是说，每个人的缴费是不同的，而失业保险金的给付却完全不考虑缴费多少，这种做法有失公平，也会影响职工的缴费积极性。

最后，失业保险待遇标准偏低。失业保险金给付标准是失业保险制度中最重要的内容，我国现行失业保险金的标准，按《失业保险条例》规定，是“按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定”。该规定将失业保险金的给付标准定位于最低工资标准之下，而目前各地规定的最低工资标准都比较低，大约只相当于社会平均工资的1/3左右。目前，我国最低工资标准本身就定位在维持劳动者最低生活标准的基础上，失业保险金标准低于最低工资标准，因而失业者领取的失业保险金就难以满足基本生活需要，这大大弱化了失业保险的保障功能，难以起到化解失业风险的作用。

（三）执行中存在的问题

第一，资格审核欠缺相应的机构，资格条件审核不够严格。失业保险制度的主要目的在于通过保障失业人员基本生活从而促进再就业，而同其他社会保险相比，其资格条件严格而特殊，世界各国在实践中对失业保险金领取的资格审核也极为严格。我国1999年颁布的《失业保险条例》对领取失业保险金的资格条件作了严格的限定，规定重新就业者停止领取失业保险金，不能继续享受失业保险待遇。但现实中，由于缺乏相应的资格审核机构往往使一部分人一边享有就业收入一边领取失业保险金，这一部分人就是人们通常所说的“隐性就业者”。

第二，失业保险资金筹措不足，管理混乱。在已经实施的失业保险中，失业保险资金筹措渠道主要是企业和国家。显然这种资金负担方式不尽合理，不能筹措到足额的资金以保证失业保险金的发放。这种情况在近年来表现很突出，其原因是：一是一些企业（主要是国有企业）的效益不好，拖欠失业保险金情况严重；二是国家财政比较困难。可见，仅仅依靠企业和国家来筹措失业保险金显然是不行的，因此，开辟失业保险金筹措的新渠道，是完善失业保险制度的一个重要方面。而管理混乱是我国失业保险金不足的另一个重要原因。这一方面体现在失业保险金的支出极不合理，失业保险资金的使用漏洞十分严重；另一方面，失业保险管理体制也极不完善。现行的失业保险制度并不是一个统一的体系，而是条条管理与块块管理相互交叉、分级式保险与行业性保险各行其是，结果必然造成各自为政、业务交叉、成本上升，侵蚀失业保险资金，导致失业保险资金不足。

三、进一步完善失业保险事业的思路

（一）为适应市场经济的进一步发展，应适当扩大我国失业保险制度的适用范围

这个范围最初仅仅限制在国营企业职工，但随着市场经济体制的确立及经济体制改革的深入，现行失业保险条例将非国有企业职工也纳入了失业保险范围，这无疑是一种进步，但远远不能满足市场经济的发展。鉴于我国各种经济成分并存的现实，尤其是乡镇企业的迅猛发展以及城乡劳动力的流动，建议在制定失业保险条例实施细则或修改条例时，适当扩大失业保险的适用对象，将失业保险的适用范围扩充到乡镇企业及城市的农民劳务工。这也是在建立、健全我国失业保险制度时必须要解决的一个现实问题。市场经济的进一步发展必然要求一个统一的社会保障制度，也就必然呼唤一个统一的失业保险规范，以确保劳动力生产要素在地区、企业、城乡之间合理、自由流动。但中国长期形成的城乡二元结构不能不说是城乡社会保障一体化进程中的障碍。我国目前颁布的条例仅仅将失业保险的适用范围扩充到城镇劳动者，而把乡镇劳动者以及城市农民劳务者排除在外，这在一定程度上可以说是规避这个障碍，造成了现行失业保险制度应急性有余而前瞻性不足。

（二）严格失业保险资格条件，设立专门的失业保险资格审核机构

我国失业保险基金本来就不多，又存在着大量的显性流失情况，其原因主要是审核失业资格条件不够严格，欠缺相应的资格审核机构。为此建议在修订条例时，在条例第十四条增补法定劳动年龄、具有劳动能力条款，这样我国失业保险待遇条件不仅与国际接轨，而且从法律制度的设置上堵住了那些不具备劳动能力，没有达到法定劳动年龄而又符合其他条件的劳动者领取失业保险金。同时明确界定就业与失业，设立专门的失业保险资格审核机构，督促失业者早日进入失业保障体系。隐性就业者应申报就业，退出失业保障体系，确保失业保险基金的安全、良性运行。我国目前对于失业与就业的界限未作明确划分。西方国家对失业与就业的划分标准主要有两条：一是工作时间，二是工作收入水平。所以我们认为，失业者如果从事一些合法的经济活动并获得相应的收入且收入达到法定最低工资的，就可以视为就业者，这样在理论和实践上就可以将失业者和就业者加以区分。在此基础上设立专门的资格审核机构严格把关，在失业申报的同时，辅之以就业申报，实行失业与就业的双重申报制度，并将失业保险待遇与各种就业活动挂钩。这样，一方面能使失业保险金的发放落到实处，另一方面也能解决隐性就业导致的失业保险金的流失现象。

（三）加强失业保险的法制建设，搞好失业保险制度与其他法律的协调，逐步建立健全失业保险体系

失业保险制度作为强制性的社会保险体系的重要组成部分，理应建立在法制的基础上，而我国目前的失业保险法制建设还不完善，有待于进一步加强。众所周知，日本是一个后起的资本主义国家，它的重新崛起离不开现代化的法制建设。在失业保险方面，日本有《雇佣保险法》作为基本法，有《雇佣对策法》作为指导法，有《职业安定法》、《劳动标准法》等作为配套法，可见日本的失业保险立法之完善。相比之下，我们的法律显得十分欠缺，我们不仅没有相对完善的立法体系，而且我们现有的《失业保险条例》仅仅是一个行政法规。为此建议全国人大或常委会尽快制定《失业保险法》作为失业保险基本法，同时由国务院制定与之相配套的一系列法规，在现有《社会保险业费征缴暂行条例》的基础上重新制定《失业保险基金管理条例》、《失业保险统计、审计条例》及其他相关条例。

（四）加强基金管理，多渠道筹集失业保险基金

首先，确保不同就业行业应筹基金全部到位，充分发挥政府的作用，要将失业保险费的征收像征税一样用立法的形式确定下来，强制性地保证失业保险基金具有稳定的来源和数额。政府应充当失业保险基金“最后防线”的角色，在失业保险基金收不抵支时通过财政补贴来确保失业保险金的发放，使各项促进再就业的工作能顺利进行。其次，大幅度降低失业保险基金的管理成本，加快社会保险管理体制改革。进一步精简社会保险机构、努力提高管理效率，是充分发挥失业保险基金作用的重要途径。严格管理措施，确保基金安全。实行专户统一管理，增强基金的调度调剂能力，实行失业保险基金统筹，明确区、县级和市级的责任，并加大省级调剂金的筹集力度，增强基金调剂余缺的能力。密切关注并轨、企业关闭破产等情况下出现的基金支付问题。再次，实现基金的保值增值。社会保障资金是贫困者和丧失劳动能力者的养命钱，使之保值增值并降低风险，是社会保障基金管理的重要内容。在保证社保基金安全、可靠的前提下，可进行多种投资项目的选择，如发展海外投资、对国有企业债转股的投资等。