我国的失业保险制度

我国失业保险制度的建立比较晚，建立真正意义上的失业保险制度是从20世纪90年代中期才开始的。进入21世纪，我国失业保险制度随着经济体制改革不断深入而逐步完善。

一、我国失业保险制度的历史沿革

我国的失业保险制度是改革开放以来，为适应社会主义市场经济体制发展而建立的一项崭新的社会保险制度。自1986年建立以来，伴随着市场经济体制的不断完善和企业改革的不断深化，失业保险制度经历了由制度象征到有效制度的转变。总体来说，我国失业保险制度的发展经历了三个阶段。

1．失业保险制度的初建阶段（1986～1993年）

1986年，国务院颁发《国营企业职工待业保险暂行规定》，标志着我国失业保险制度的创建。1986年在国有企业改革进程中发生了两个重大事件：一是用工制度的改革。国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，要求企业招工面向社会，并且对新招收的职工实行劳动合同制，打破了过去终身就业的铁饭碗，在劳动合同制下必然会产生合同期满后的失业问题；二是企业破产法的颁布。第六届全国人大常委会通过了《中华人民共和国企业破产法（试行）》，标志着我国企业可以实行破产，随之而来的是破产企业职工的暂时失业和重新就业问题。因此失业保险制度的建立在很大程度上是为了配合国有企业改革需要的，其目的是适应劳动制度改革需要、保障国营企业职工待业期间的基本生活。《国营企业职工待业保险暂行规定》对失业保险制度的创建和主要构成要素，如实施范围、对象、资金来源、支付标准、管理机构等都作了具体规定，但正如它的名称一样还带有计划经济的色彩，其实施范围狭窄，资金来源渠道单一，保障能力有限，保障待遇低，失业救济性质明显。

1986～1993年是我国失业保险制度的创建和探索时期。在这一时期，国家有关部门相继发布了近十个失业保险相关规定，积极探索失业保险制度。1989年，劳动部发布《国营企业职工待业保险基金管理办法》；1990年，劳动部发布《关于使用职工待业保险基金解决部分企业职工生活问题的通知》；1991年，劳动部和国务院生产办公室下发《关于对关停企业被精简职工实行待业保险的通知》；1992年，劳动部向国务院提交《关于待业保险工作情况的报告》，提出“‘八五’期间失业保险工作的任务是，逐步扩大实施范围，确保失业职工的基本生活，促进失业职工再就业，支持企业深化改革”。这一时期也是失业保险管理机构建立、人员到位、各项规章制度建立健全、失业保险功能逐渐发挥的过程。一是各省市从无到有建立了各级失业保险管理机构，大多数地区是在劳动就业服务机构内设立失业保险管理机构，使得我国的失业保险从建立之初就比较好地和促进就业工作联系在一起。二是经过选拔、培训，初步建立了一支从事失业保险工作的队伍。三是建立健全各项规章制度，逐步使失业保险工作制度化、规范化。四是坚持“足额收缴、及时入库”，保证失业保险基金的发放和合理使用，同时加强对失业职工的管理，对国有企业改革和社会稳定起到了一定的作用。截至1992年底，全国参加失业保险的单位43．7万个，参加失业保险的职工人数7123万人，累计筹集失业保险基金26亿元，建立了2100多个失业保险机构。

2．失业保险制度的发展阶段（1993～1999年初）

20世纪90年代以后，由于经济改革的力度加大，国有企业富余人员问题浮出水面。为了进一步发挥失业保险在建立社会主义市场经济体制改革中的作用，1993年4月，国务院颁发《国有企业职工待业保险规定》，以代替1986年的《暂行规定》。

新《规定》与原来的《暂行规定》相比，在实施范围、基金筹集、基金使用和发放标准等方面有了很大发展。一是，新《规定》将覆盖面扩大到所有国有企业职工，扩大了失业保险的实施范围，将失业保险范围从原来的“四种人”扩大到七类九种人员，并规定了相应的保障措施。二是，新《规定》将企业缴纳失业保险费的基数从全部职工标准工资总额调整为全部职工工资总额。三是，新《规定》调整了失业保险待遇的参照系及水平，待业救济金的发放标准由原来按本人标准工资的50%～75%改为按当地社会救济金的120%～150%，即由参照工资收入转为参照救济水平。四是，将失业保险基金省级统筹调整为市、县统筹。五是，增加失业人员的转业训练与生产自救的资金，从原来的按失业保险基金结余额的一定比例提取调整为按上年度筹集的失业保险基金的一定比例提取。

1993年的《国有企业职工待业保险规定》虽然对原有制度进行了完善，但是并没有对《暂行规定》有大的突破和超越，失业保险原有的问题，如：失业保险适用范围窄、保险水平低、基金承受能力弱、基金的管理使用缺乏有效的监督机制、保险费征缴率低等问题依然存在，在新的形势下有些问题甚至更加尖锐和突出，从而导致了失业保险在经济改革中没有担当起应有的责任，滞后于经济的发展，在一定程度上延缓了改革的进程。

3．失业保险制度的完善阶段（1999年初至今）

1999年1月，国务院颁布《失业保险条例》，标志着我国失业保险制度的发展进入了一个新的阶段，“失业保险”正式代替“待业保险”出现在国家颁布的法规中。

《条例》对失业保险的适用范围、基金筹集、缴费比例、享受条件、失业保险金给付、管理监督等方面进行了重大改革。首先，失业保险覆盖范围有了实质性的扩大，覆盖范围涉及城镇各类企业、事业单位，包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业、其他城镇企业、非企业化管理的事业单位。其次，调整了失业保险费的缴费比例，确立了单位与个人的保险费分担机制。单位的缴费比例从原来的按本单位工资总额的1%提高到2%，职工个人由原来的不缴费改为按本人工资的1%缴纳失业保险费。职工个人参与缴费体现了失业保险权利与义务相对应的原则。第三，提高了失业保险基金的统筹层次，将原来大部分地区实行县级统筹提高到在直辖市和设区的市实行市级统筹，有利于在更大的范围内调剂使用失业保险基金，增强失业保险基金的共济功能。第四，将失业保险金的给付标准与最低工资和城镇居民最低生活保障线挂钩。《条例》规定失业保险金水平低于当地最低工资、高于当地城镇居民最低生活保障线，具体的给付标准，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定。并对失业保险金的给付期限作了较为明确的规定，根据失业者失业前单位和个人累计缴费时间长短，划分成三个给付期，领取失业保险金的最长期限为24个月。第五，完善了失业保险基金的监督管理机制，明确规定由劳动、财政、银行三家相互监督制约，共同对失业保险基金进行监管，防止基金的流失、确保基金的安全性。

《失业保险条例》在完善失业保险制度、强化失业保险的保障功能、强调失业保险权利与义务的对应、体现失业保险的性质、保障职工合法权益方面有很大的进步。在1999年《失业保险条例》颁布之后，失业保险制度得到了迅速发展：失业保险的覆盖人数从1998年的7900万人迅速增加到2000年的逾亿人；从失业保险基金收入和支出规模变化来看，1986～1998年12年间，失业保险基金年均收入仅为24亿元，年均支出14亿元，其中前6年年均收入和支出分别仅为8亿元和3亿元，不及2001年上半年月均收入和支出数额。

截至2009年末，全国参加失业保险人数为12715万人，其中，参加失业保险的农民工人数为1643万人。年末全国领取失业保险金人数为235万人，全年共为108万名劳动合同期满未续订或提前解除劳动合同的农民合同制工人支付了一次性生活补助。全年失业保险基金收入580亿元，支出367亿元，年末失业保险基金累计结存1524亿元。

4．《社会保险法》对失业保险制度建设的意义

（1）它从法律上明确了失业保险制度是我国社会保险制度体系中的重要组成部分，有助于我国建立统一的、自由流动的劳动力市场和市场就业机制，实现劳动力资源的最佳配置。

（2）《社会保险法》从法律上明确职工应当参加失业保险，为进一步扩大失业保险的覆盖范围提供了法律基础和制度空间，有助于今后将多种就业形式的劳动者逐步纳入到失业保险制度的保障范围，为尽可能多的面临失业风险的人群提供失业保障。

（3）《社会保险法》明确失业人员可享受基本医疗保险待遇，解决了失业人员亟须的医疗保障问题，促进了各项社会保险制度之间的衔接，有助于我国建立统一协调的社会保险制度体系。

二、失业保险制度框架与基本内容

《失业保险条例》确立了我国的失业保险制度框架和基本内容，明确规定要保障失业人员的基本生活，并把促进失业人员再就业作为我国失业保险制度的根本目的。

1．覆盖范围

《失业保险条例》将失业保险的覆盖范围从国有企业及其职工、企业化管理的事业单位及其职工扩大到城镇所有企业事业单位及其职工，包括：国有企业，城镇集体企业，外商投资企业，城镇私营企业和城镇其他企业及其职工，事业单位及其职工。同时规定：省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况，可以决定本条例适用于本行政区域内的社会团体及其专职人员，民办非企业单位及其职工，有雇工的城镇个体工商户及其雇主。

2．筹资机制

失业保险实行国家、用人单位和职工三方负担的筹资机制。过去失业保险主要采取用人单位缴费为主、财政补助为辅的筹资办法，而《失业保险条例》增加了职工个人缴费部分，明确失业保险基金由用人单位、职工和政府三方共同负担。按照《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费，在失业保险基金入不敷出时，政府财政给予必要补贴。城镇企业事业单位招用的农民合同制工人参加失业保险，用人单位按规定缴费，个人不缴费。三方负担的筹资机制，体现了社会保险基金筹集的一般原则，明确了用人单位、职工和国家三方的义务，保证了失业保险基金的稳定来源，确保了基金的支付能力。

失业保险基金由下列各项构成：城镇企业事业单位及其职工缴纳的失业保险费；财政补贴；失业保险基金的利息；依法纳入失业保险基金的其他基金。

3．享受条件

《失业保险条例》规定，享受失业保险待遇的条件为：一是按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按规定履行缴费义务满1年的。即失业人员原来在城镇企业事业单位工作、并非新生劳动力；参加了失业保险，并按规定履行缴费义务满1年。二是非因本人意愿中断就业的。包括终止劳动合同的；被用人单位解除劳动合同的；被用人单位开除、除名和辞退的；根据《劳动法》第32条第二、三项与用人单位解除劳动合同的（即用人单位以暴力、威胁或者非法限制人身自由的手段强迫劳动，用人单位未按照劳动合同约定支付劳动报酬或者提供劳动条件，劳动者可以随时通知用人单位解除劳动合同），以及法律、法规另有规定的。三是已办理失业登记，并有求职要求的。失业人员必须同时具备以上条件，才能申请领取失业保险金。

另外《失业保险条例》还规定，失业人员在领取失业保险金期间有下列情形之一的，停止领取失业保险金：a．重新就业的；b．应征服兵役的；c．移居境外的；d．享受基本养老保险待遇的；e．被判刑收监执行或者被劳动教养的；f．无正当理由拒不接受当地人民政府指定的部门或者机构介绍的工作的；g．有法律、行政法规规定的其他情形的。

4．保险待遇与支付标准

《失业保险条例》对失业保险待遇做出了明确规定：

（1）失业保险金

①待遇标准。《失业保险条例》规定，失业保险金的标准按照高于当地城市居民最低生活保障标准，低于当地最低工资标准的原则，由省、自治区、直辖市人民政府确定。对连续工作满1年的农民合同工，劳动合同期满未续订或提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短支付一次性生活补助。补助的办法和补助标准由省、自治区、直辖市人民政府制定。在现阶段，通过从失业保险基金中调剂一部分资金用于保障企业下岗职工基本生活，是失业保险发挥作用的重要方式，是与我国当前国情相适应的一项过渡性社会保障措施。

②给付期限。《失业保险条例》规定，失业保险金的给付期限根据失业人员失业前所在单位和本人累计缴费时间长短计算。最长为24个月，最短为12个月，其中累计缴费时间满1年不足5年的，给付期最长12个月；满5年不足10年的，给付期最长18个月；10年以上的，给付期最长24个月。各地可以在同一档次内根据失业人员缴费时间的长短，相应拉开其领取失业保险金期限的差距。《失业保险条例》还规定，失业人员重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限可以与前次失业应领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，但是最长不得超过24个月。这样规定目的是为了促进失业人员尽快再就业，特别是不要放弃短期就业机会。出于同样的目的，如果重新就业的时间不满1年再次失业的，他还可以继续申领前次失业应领取而尚未领取完的失业保险金。

（2）医疗补助金

失业人员在领取失业保险金期间患病，可以按照规定向社会保险经办机构申请领取医疗补助金，医疗补助金的标准由省、自治区、直辖市人民政府规定，一般采取门诊费用定额补助和住院费用按比例补助的办法，各地可以按照《失业保险条例》和当地具体情况对具体标准和申领程序作出详细规定。

（3）一次性丧葬补助金和供养亲属抚恤金

失业人员在领取失业保险金期间死亡的，参照当地对在职职工的规定，对其家属一次性发给丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金。比如北京市规定，抚恤金标准按失业人员死亡当月领取失业保险金的数额和供养人数发给。供养1人的，给付6个月；供养2人的，给付9个月；供养3人或3人以上的，给付12个月。

（4）职业培训和职业介绍补贴

在领取失业保险金期间，失业人员还可以获得职业培训和职业介绍的补贴。补贴的办法和标准由省、自治区和直辖市人民政府规定。这两项补贴可以拨付给就业服务机构，也可以支付给失业人员个人。在拨付时，要根据就业服务机构提供服务的数量、效果确定是否补贴及补贴数额。一般情况下，对失业人员因职业培训和职业介绍而发生的费用，不能全部由上述两项补贴支付，而只负担其中部分费用。

5．申领程序

关于失业保险的申领，《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位职工失业后，城镇企业事业单位应及时为失业人员出具终止或解除劳动合同的证明，失业人员在与本单位终止或解除劳动关系之日起7日内，持本单位为其出具的终止或解除劳动关系的证明，到指定的社会保险经办机构备案并办理失业登记。经办机构自受理失业人员领取失业保险金申请之日起10日内，对申领者的资格进行审核认定。审核合格者，其失业保险金自办理失业登记之日起计算。失业保险金由失业保险经办机构按月发放。社会保险经办机构为失业人员开具领取失业保险金的单证，失业人员持单证到指定银行领取失业保险金。经办机构对领取失业保险金期限即满的失业人员，应提前1个月告知本人。

6．基金管理

《失业保险条例》规定：失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹；其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。为保证失业保险基金安全，防止发生挤占、挪用和贪污、浪费现象，《失业保险条例》还规定，失业保险基金必须存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，由财政部门依法进行监督。存入银行和按照国家规定购买国债的失业保险基金，分别按照城乡居民同期存款利率和国债利息计息。失业保险基金的利息并入失业保险基金。失业保险基金必须专款专用，不得挤占、挪作他用，不得用于平衡财政收支。失业保险基金收支的预算、决算由统筹地区社会保险经办机构编制，经同级社会保障行政部门复核，同级财政部门审核，报同级人民政府审批。

7．基金管理、监督和法律责任

按照《失业保险条例》规定，失业保险管理机构为各级政府的劳动保障行政管理部门和社会保险经办机构。

其中劳动保障行政管理部门主要负责失业保险的管理工作，包括：一是贯彻实施失业保险法律法规；二是指导社会保险经办机构的工作；三是对失业保险费的征收和失业保险待遇的支付进行监督检查。

社会保险经办机构具体承办失业保险工作。一是负责失业人员的登记、调查、统计工作；二是按照规定负责失业保险金的管理，主要包括失业保险基金的预算、决算的编制和执行，同时按照《社会保险基金财务制度》和《社会保险基金会计制度》的有关规定，负责失业保险基金的财务管理和会计核算工作；三是按照规定核定失业保险待遇，开具失业人员在指定银行领取失业保险金和其他补助金的单证；四是拨付失业人员职业培训、职业介绍补贴费用（可以拨付给相应的机构，也可以支付给失业人员）；五是为失业人员提供免费咨询服务；六是国家规定的由其履行的其他职责。

为保证失业保险制度的顺利运行实施，《失业保险条例》还规定了失业人员和失业保险管理机构应承担的法律责任。一是，不符合失业保险待遇条件，骗取失业保险金和其他失业保险待遇的，由社会保险经办机构责令退还；情节严重的由劳动保障行政部门处一倍以上三倍以下罚款。二是，社会保险经办机构工作人员违反规定向失业人员开具领取失业保险金或者其他享受失业保险待遇单证，致使失业保险基金损失的，由劳动保障行政部门责令追回；情节严重的，依法给予行政处分。三是，劳动保障行政部门和社会保险经办机构的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，造成失业保险基金损失的，由劳动保险行政部门追回损失的失业保险基金；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。四是，任何单位、个人挪用失业保险基金的，追回挪用的失业保险基金；有违法所得的，没收违法收入所得并入失业保险基金；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

8．就业保障

为加强失业人员的就业保障工作，《失业保险条例》规定，在确保失业人员基本生活的前提下，将从失业保险基金中预算安排部分资金，作为失业人员职业培训、职业介绍活动的费用，帮助失业人员重新走上就业岗位，实现再就业。我国也在积极探索失业保险对促进再就业的有效办法，加强失业保险服务和就业服务的有机衔接。一方面通过失业登记，掌握失业者信息，并为失业者提供有效和针对性强的就业信息，全面开展就业指导和职业介绍；另一方面，增加失业保险基金对职业介绍、职业培训的投入，通过直接组织培训和政府购买成果的形式，广泛开展技能培训，帮助失业人员在技能、心理方面提高就业能力，帮助失业人员实现再就业。