晚清地方自治改革的历史评价

四、晚清地方自治改革的历史评价

晚清地方自治是晚清预备立宪最重要的行动之一，没有地方自治，宪政制度就没有实现的可能，因此，地方自治的首要目的是使预备立宪实质化而不是流于形式。地方自治的另一个重要目的是补官治之不足，使官治与自治相协调，从而巩固清政府的统治。实际上，改革的结果并未出现清政府所希望的国家利益与地方利益的协调。地方自治机构的出现，反而构成了对清朝地方政府统治的挑战。由于两千余年的专制统治到了晚清已达登峰造极之时，官治文化浓厚，国民缺乏民主与自由的理念。市场经济不发达，也就形成不了与政府讨价还价的中间组织。再者清政府实行地方自治只是为了解决岌岌可危的统治，是一种权宜之计，而非真正想实行民主宪政，这就必然导致晚清的地方自治以失败而告终。然而无论如何，晚清的地方自治改革开时代之先河，其影响是不可低估的。

(一)在中国历史上首次颁行了近代意义上的地方自治改革政策、法律

晚清政府在重重压力下，不得已实施地方自治改革，并颁行了中国历史上最早的地方自治改革政策与法律。尽管其本身存在一定的局限性，但其意义是不可忽视的。地方自治自身的意义和价值，乃在于反对封建专制统治，实现资产阶级的民主政治。所以，从政治发展的角度来看，地方自治运动的兴起和发展，奠定了清末宪政改革的基础，直接影响了中国近代宪政的进程。晚清各级地方自治政策，均涉及自治区域、自治范围、自治机关、自治监督和自治选举等内容。从总体来看，较之改革前，取得了很大的进步，体现了一定的民主法治精神。这主要表现在以下几个方面:

1.自治范围较广，已在某种程度上具有近代意义的地方自治

从《城镇乡地方自治章程》中规定的自治范围来看，包括了教育、卫生、道路工程、农工商务、慈善事业、公共营业、筹集款项和本来归地方士绅办理的事项。在这些自治事项中，除了中国传统的义仓、义学等方面的社会自治，某些原属地方政府的行政管理事项，如文化教育、公用事业、公共建筑和工商实业等，也大部分归属了地方自治的范围，接近近代意义上的地方自治的自治范围。

2.具有浓厚的资产阶级民主法治精神

各级地方自治章程中所规定的自治机关、自治监督、自治选举等很多具体措施，都体现了近代民主政治的精神。众所周知，选举是衡量地方自治程度的重要指标，《城镇乡地方自治章程》规定，议事会议员由选民选举产生，任期2年，每年改选半数。议事会的正副议长，均由议员选举产生。此外还规定，城镇乡议事会，父子兄弟不得同时任为议员，若同时当选者，以子避父，以弟避兄。若有父子兄弟现为城镇董事会总董董事或乡董乡佐者，不得为该议事会议员。同时，章程还就选民资格作了详细规定。从这些地方自治选举的规定来看，这是中国传统政治生活中的创举，体现了以地方之人办地方之事的自治精神。同时，议决问题采取少数服从多数原则，而“多数决原则”则是现代立法的基本原则。因此，这种民主、开放的议决形式，使晚清的地方自治制度具有较多的近代色彩。此外，诸如“议事会每季一次，允许旁听”;“会议非有议员半数以上到会，不得议决”;“凡关涉正副议长、议员及其亲属的事项，该议员不得与议”等规定，都是现代民主政治的要求。不仅如此，地方自治采取立法与行政分立，体现了分权原则。议事会与董事会既相互独立又相互制约。议事会是议决机关，董事会是行政机关，董事会由议事会选举产生并受其监督，董事会认为议事会的不当议决有权申请议事会复议。立法权和行政权分开，有效地防止了权力的集中及权力的滥用，而这正是现代法治的必然要求。董事会成员不得兼任议事会议员，使行政工作得到议决机关的有效监督，加强了议事会的监督功能。

3.地方自治的核心精神是以自治辅佐官治

宪政编查馆在奏定城镇乡地方自治章程时指出:“自治之事渊源于国权，国权所许，而自治之基乃立。由是而自治规约，不得抵牾国家之法律，由是而自治事宜，不得抗违官府之监督，故自治者，乃与官治并行不悖之事，绝非离官治而孤行不顾之词。”^[36]这就是说，自治不可触犯皇权，不可摆脱官治而立。《城镇乡地方自治章程》明确规定:“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主。按照定章，由地方公选合格绅民，受地方官监督。”

(二)推动了中国宪政大业的起步与发展

地方自治的逐步开展，产生了微妙的影响。众所周知，宪政的一个基本原则乃是对权力的制约，而地方自治恰恰是对过于集中的中央权力进行平衡和制约的必要手段。从这个意义上说，晚清所展开的地方自治改革，推动了中国宪政大业的起步与发展。

1.晚清地方自治改革使得绅商力量兴起，削弱了中央集权

虽然清政府迫于各种压力推行地方自治，一再强调以自治辅佐官治，但是，地方自治改革却进一步加深了清政府权力的再分配。各级地方代议机构的设立，改变了两千年以来由士大夫占有政治资源的格局，使商人阶层首次拥有了政治话语权。尽管这种政治上的话语能力仅限于地方政权之中，而且此时的绅商阶层还不能被称作资产阶级，但是这毕竟逐渐改变了传统的地主阶级一统天下的格局，使地方政权的性质发生转变——地方政权不仅仅是皇权专制统治的延伸，而在某种程度上成为为特定商业利益集团和地方利益集团服务的工具，从而不可避免地削弱了中国自上而下的专制统治。清朝统治阶级力图把地方自治控制在其允许的范围内进行，绅商阶层还很难摆脱封建地方官府的操纵，但其一定程度上与封建势力进行某种权力竞争，实质上是对封建专制统治的削弱。如粤商自治，“时时开会，批评政府，极得社会好评”，^[37]在群众中享有威望和号召力，引起清政府的恐慌，可见地方自治已危及地方政府的统治地位。

由于清末新式绅商通过地方自治掌握了一些权力，社会影响力大大增强，成为对政府权力强有力的制衡力量。地方自治团体就所有的时事议题进行讨论，自由地讨论高级官员的决策，通过公共会议和游行施加压力，这种情况的蔓延也影响到谘议局和资政院的活动。这样，地方自治就加强了对政府决策行为的监督与制约。以至于随着清政府的倾覆和民国的建立，地方自治机构因其具有新的合法性基础而被纳入新的政治体系，填补了地方公共权力的真空，地方士绅也乘机攫取了相当大的权力，成为民国年间地方的一支重要政治力量。

2.晚清地方自治改革推动了清末立宪运动的发展

地方自治是民主宪政的组成部分，是民主宪政历程的必经阶段。地方自治制度的发达是近代文明国家的一个标志，通过地方自治渐次培养国人参与国家政治的能力，促进民主宪政的推行。《自治章程》一书指出:“地方自治与立宪相为表里，地方自治之程度高，则立宪之程度高。”^[38]还有人认为，“中国今日之立宪，当以地方自治为基础”。^[39]

清政府在实施地方自治改革的过程中，对地方自治运动实行严格的监督和控制，引起了自治团体的不满。为此，他们纷纷对清政府官办自治提出批评和指责，并意图将地方自治从基层扩大到省一级。通过自治团体的努力，促使清政府在1908年7月正式颁布《谘议局章程》和《谘议局议员选举章程》，并要求各省于一年内办齐，清末省级议会建设由此开启。并且，自治团体职员还积极参与谘议局的活动，很多自治人士同时也是谘议局成员，因此，谘议局虽然还不具有地方自治的实权，但很多活动都与地方自治有关。谘议局的设立，为绅商阶层进一步争取参政权利、实现省级自治创造了客观条件。同时，地方自治团体还积极参与当时的立宪运动。在立宪派发动的国会请愿运动中，各地自治团体就积极参与并起了重要作用，使晚清的地方自治与立宪运动联为一体。各地自治团体通过参与立宪请愿运动，加强了与立宪派乃至全国其他地区自治团体的联系，从而扩大了清末立宪运动的社会阶级基础，推动了立宪运动的发展。

3.晚清地方自治有助于培养公民意识和宪政观念的产生

地方自治以当地居民参与、举办公益事务为特征，这种活动必然有助于居民公民意识和团体观念的萌生，并在救亡图存的大背景下使国人的民族意识大大增强。“俨然人人有公德心，人人有独立性，国民资格骤然进步。”各种地方自治机构的举办本来就有抵御列强侵略、维护国家主权的动机。随着外力的侵逼、自治的兴起和绅民的觉醒，国人的民族意识大大增强。通过实行地方自治，训练了人民自治的能力，培养了人民参政的能力，加强了社会对政府的渗透能力，强化了社会对政府的认同感，促进了政治体系的整合。

4.晚清地方自治的推行拓宽了政治参与的渠道和广度

民主化体现为政治参与的扩大和政治体系对参与势力的有效吸纳。中国传统社会一直是为儒家思想所笼罩的君权社会，绝大多数的社会民众长期被排斥于国家政治生活之外，政治观念十分淡薄，只有纳税的义务感，而无参政的权利感。清末地方自治的推行，不仅启迪了人民的参与意识，而且也提供了参与的渠道——选举。尽管清末地方自治的选举有一定的局限性，但其参与范围的扩大，仍对清末地方政治的发展有重要的积极影响，社会参与意识明显增强。士绅是中国地方社会的重要角色，是沟通民众与官府的桥梁。通过选举，士绅参与政治有了合法的渠道。士绅对地方自治的参与，对于民主政治具有推动作用。同时，由于大批工商界人士进入地方自治，从而改变了传统政治的参与成分，为民主政治的发展培育了阶级力量。此外，不仅地方自治机构的产生是基于民主的选举精神，而且其运行规则也体现了近代民主宪政精神，因此地方自治有助于养成人民的民主政治参与的能力和习惯。

(三)地方自治改革失败的必然性

尽管晚清地方自治改革具有较为明显的进步意义，然而，在当时的时代背景下，清政府实行地方自治改革并非是想真正还权于民，而是为了挽救即将崩塌的政治统治。因此，从一开始清政府对地方自治的许诺就是有限度的，唯恐绅民越雷池半步。相反，新式资产阶级绅商人士对地方自治则不满足于辅佐地方官吏管理一些道路、卫生、治安之类的公益事业，而是侧重强调在“地方自治之中，亦有行政、代议之别”，把资产阶级议会政治的模式推行到基层政权，为国家实行立宪奠定基础。可惜，由于清政府阳为提倡而阴为阻遏，加之中国缺少欧洲国家那种城市自治或团体自治的传统，晚清地方自治改革以失败告终。究其原因，大体包括如下方面:

1.地方自治改革政策法规存在内在缺陷

尽管实行地方自治改革，清政府的政治制度较改革前有了较大的进步，也体现了一些近代的民主法治精神，但由于时代的限制，再加上清政府维护统治的需要，地方自治改革政策也具有很大的局限性。主要表现在以下几个方面:

首先，选民资格受到限制。作为基层组织，凡成年人理应全部享有选举权和被选举权，可是自治章程却作了财产和文化程度的限制。自治章程规定，只有年纳正税或本地方公益捐2元以上者才有资格成为选民，这就剥夺了多数贫苦民众的选举权利。章程还规定，不识文字者不得成为选民，使得那些无法接受教育的民众也丧失了选举权。同时，妇女的权利也被剥夺，只有少数富裕妇女才可以享有选举的权利。

其次，划分选民等级，选民地位不平等。自治章程规定，按照财产的多少将选民分为甲、乙两级，少数富有的甲级选民和大多数贫穷的乙级选民选举的议员的数目却是一样的，甲级选民获得高出乙级选民若干倍的选举权。如此一来，当选的只能是一些富有阶层和士绅，使得议事会实为富人所控制。这样地方自治就沦为地方士绅和富人谋取自身利益的工具。

再次，自治级别只到府厅州县一级，而省级则没有明文规定实行自治。从清政府颁布的自治章程中可以看出，地方自治改革只到府厅州县一级，而更高一级的省级则没有实施。虽然清政府在1908年7月颁布了《谘议局章程》和《谘议局议员选举章程》，谘议局在某种程度上具有了省级议会的性质。但是，清政府并未赋予谘议局以地方自治的实权，也未根据立法、行政两权分立的原则建立相应的行政机构，所以还不能认为是地方自治。由此可见，清政府对省级权力并未放松。

最后，各级地方自治机关均受到政府的严格监督。以自治辅佐官治，是晚清地方自治改革的核心精神。根据章程规定，地方自治不仅应以辅佐官治为目的，而且要受政府的严格监督和控制。《城镇乡地方自治章程》规定:自治监督权属该管地地方官。地方官有权审查和纠正违章现象，令自治组织报告办事成绩，征其预决算表册，随时亲往检查，并将办理情形按期上报。并且地方官还有权申请督抚解散城镇乡议事会、城镇董事会及撤销自治职员之权。这反映了地方自治组织受地方政府的监督，从而使地方自治纳入国家控制的轨道，不致发生离经叛道的现象，但是同时也削弱了地方自治机构的独立性和运行的有效性。

2.地方自治的推行受到严重阻滞

地方自治的成效与其他各项宪政事业的开展以及各种社会历史条件有着密切的关系。清朝末年，中国社会的发展极不平衡，除了少数通商口岸和得风气之先的重要城市，其余广大基层社会，仍然保持着传统的农业形态，经济发展滞后，财税资源匮乏，文化教育水平低下，使得地方自治的推行受到严重的阻滞，并没有产生应有的广泛的社会效应。

3.一些地区的地方自治丧失了资产阶级民主政治的基本意义

由于社会动员的不足和官府的严密控制，遂使一些地方官绅得以把持自治机关，因利图便，使得地方自治失去资产阶级民主政治的意义。有学者指出，清末地方自治是在保存原有的社会秩序的前提下，为实现三种人的利益而实施的，即以建立新的政治制度为目标的“新洋务派”，以富国强兵为目标并主张立宪制的“立宪派”和保护自身利益的保守的“地方乡绅”。^[40]清末各级地方自治机关，除少数开放地区为新式开明绅士所控制，其他广大偏远闭塞地区，主要是由旧式地方官绅所把持。他们或借开办地方自治之机增捐加赋，或借官府势力鱼肉乡里。时人揭露说:“今日之地方自治，即官治也，绅治也。政府犹太暗掣官绅之肘，空名敷衍，而注重在中央集权，其势不得不然也。”^[41]地方官绅的借机图利，不仅使地方自治失去了应有的价值，更给人民带来无尽的困扰。

4.在举办地方自治的过程中，存在着许多弊端

一方面，地方官办理不善，存在舞弊、刮民等现象。如1909年9月直隶迁安市筹备自治时，董事胡某、施某到冷口去调查户口，按牲畜头数摊派自治经费，索取供应，激起各村农民反抗。知县却派人拘捕为首农民，滥施酷刑。群众大动公愤，鸣锣聚众万余人围困县城，并捣毁了胡、施两家住宅。另一方面，宣讲不力，选民对地方自治冷淡。在许多地方，由于很多人的误解和无知，在户口调查时，“因选举资格有财产一项，乡民以为是抽捐，多极力规避，以放弃选举权为幸事，甚至有纳贿请托肯令转移他户者”。^[42]

上述原因最终导致了晚清地方自治改革的失败。然而，在一个国家迈向宪政、共和的道路上，挫折是不可避免的，一时的失败终将成为后来路上的宝贵财富。晚清地方自治改革并未能挽救清王朝行将就木的颓势，但晚清地方自治改革所留给人们的启示是众多的。在走向宪政的过程中，如何处理统治权力与自治权力之间的紧张关系，如何在民主与权力集中之间找到一条适合于本国实际的道路，如何通过自治的方式实现对权力的制衡，这些问题从晚清时起就摆在了知识分子和政治家的面前。然而即便到了今天，我们也没有任何人敢公然宣称解决了这些问题。时代仍然在继续，20世纪初的混沌与迷茫已渐渐淹没不闻。翻开尘封的历史，我们所要寻找的绝不仅仅是历史的印迹，更重要的是在这些印迹中寻找到促进我们今天各项事业进步的新源头。斯时已尽，来日方长。