晚清南疆地方行政建制改革与城市的发展

行政区划是指国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分。行政区划的层级划分与国家政策规划、区域面积、地理条件、历史传统、民族分布、地区差异及人口密度等因素密切相关。行之有效的行政区划设置可以促进城市的发展，“行政区划是我国行政管理的重要手段，也是政权建设的重要组成部分，尤其在市制建设上，对促进生产力的发展和城市空间合理布局，建立科学的社会经济网络，完善国家行政管理体制，都具有重要意义”^[1]。对南疆来说，不同历史时期行政区划的设置在不断地变化，中心城市也随之逐渐形成和发展，并初步形成了区域性城市体系。

清代中前期，清王朝在南疆实行军府制下的伯克制和札萨克制，以适应盛行的农奴制，各大小伯克分别管理当地城乡大小事务，清廷仅在南疆八城分别派驻城大臣对伯克进行管理。南疆城市与城市之间缺乏政治、经济与文化的有机联系，经济要素和社会要素的自由流动受到一定程度的限制。在此体制下，南疆的城市发展相对缓慢，数量也相对较少。

（一）晚清地方行政建制改革与城市的发展

同光年间，新疆出现长达十余年的动乱，在平定动乱后，清朝统治者开始认识到，原来在南疆所实行的管理制度已经不能适应发展的需要，因而将新疆建省提上日程。光绪十年（1884），新疆省正式建立，刘锦棠被任命为首任新疆巡抚。在新疆建省前后，清政府相继在新疆进行了地方行政建制改革，在全疆范围内普遍设立道府州县，其地方行政建制与内地相同，由于行省和府县制代替了原来混乱的伯克制和札萨克制，使新疆分散的管理大权归于巡抚，因而有利于边疆地区政权巩固和民族团结，从而对中央政府加强对新疆的统一管理起到了重要的推动作用。

新疆建省后，清政府在南疆迅速进行了府县制改革，重新划分了南疆的地域管辖范围，对该地区的行政区划进行了调整。清政府在重新建立新疆地区的社会政治秩序时，并不是以全新的行政管理体制取代原有的行政管理体制，而是把从元代以后长时间在内地实行的行省制度移植到新疆地区，而这种制度的主要特征就是强化中央对地方的直接政治控制，可以更加直接地管辖区域内的各个城市和乡村。清廷在“回疆东四城设巡道一员，驻扎阿克苏；该道以守兼巡，为兵备道，督饬所属水利、屯垦、钱粮、刑名事件，抚驭蒙部，弹压布鲁特，稽查卡伦。喀喇沙尔拟设直隶厅抚民同知一员，治喀喇沙尔城。库车拟设直隶厅抚民同知一员，治库车城。阿克苏为古温宿国，拟设温宿直隶州知州一员，治阿克苏城；拜城县知县一员，治拜城，归温宿直隶州管辖”^[2]。光绪八年（1882），清廷在温宿直隶州置阿克苏道，领温宿直隶州和喀喇沙尔、库车、乌什三直隶厅^[3]。光绪二十四年（1898），升喀喇沙尔直隶厅为焉耆府。新疆建省后，南疆东北部地区的伯克制、札萨克制逐渐取消，被道、府（州、厅）、县各级地方政府所形成的郡县体制所代替，改变了过去民政管理制度的多元局面，“命盗、钱债、田土、户婚、事故”等民政事务，统归道、府、州、县各级地方政府管理。与此同时，清廷在南疆西南部地区也进行了同样的改革，在喀什噶尔设巡道一员，管理西四城，职权同阿克苏道，负责屯垦、钱粮、刑名等事务，并以守兼巡，处理民政问题，稽查卡伦。在喀什噶尔巡道管辖之下设英吉沙尔直隶厅和疏勒、莎车、和阗直隶州，疏附、叶城、于阗县。在府县制设立之后，新疆当局将回官各缺暨阿奇木伯克等名目逐渐裁去，各厅州县另行酌设头目，额数略如各省办公绅士，但并不给以官吏待遇^[4]。不数年间，“所有伯克名目全行裁汰”，伯克制度彻底被废除。伯克占有的大片土地改为由官府招佃承租。伯克制度的废除，加速了南疆农奴制的瓦解，对于促进南疆社会的发展有着积极的意义^[5]。

清季新政时期，随着政治制度改革的推进，清廷于光绪二十八年（1902）对南疆地区的行政建制又进一步调整，在南疆西南部主要是将疏勒直隶州和莎车直隶州升格为疏勒府和莎车府，疏勒府当时人口有36154户，169950人；莎车府人口有46663户，196380人。另外又在疏勒府境内新置伽师县，在莎车府境内新置蒲犁分防厅和皮山县，同时将原玛拉巴什直隶厅改为巴楚州，隶属于莎车府；在和田直隶州境内的玉龙喀什河以东和于阗县境内的一部分地区置洛甫县。该地区最终形成1道、2府、1直隶州、1直隶厅、1分防厅、1州、6县的地方行政建制格局。喀什噶尔道下辖疏勒府、莎车府、和阗直隶州和英吉沙尔直隶厅，疏勒府下辖疏附县、伽师县，莎车府下辖蒲梨分防厅、巴楚州、叶城县、皮山县，和阗直隶州下辖于阗县和洛甫县。在南疆东北部地区，则升温宿直隶州为府，增置温宿县、柯坪分县；升喀喇沙尔为焉耆府，增置轮台县、婼羌县；改库车厅为直隶州，增置沙雅县。至清末，阿克苏道领二府：温宿府和焉耆府，温宿府下辖温宿县、拜城县、柯坪分县，焉耆府下辖新平县、婼羌县、轮台县，另领乌什直隶厅、库车直隶州（下辖沙雅县）^[6]。阿克苏道仍治温宿府。之后，随着形势的变化发展，治理机构又几度增添损益，逐步完善。

新政时期新疆行政区划建制调整的重点仍然是在南疆，以府、州、县代替直隶州、直隶厅，一次性增加了10个县级城市，使南疆具备行政建制的城市增加到20个，南疆行政管理体制进一步强化。阿克苏道领有温宿和焉耆两府，乌什直隶厅、库车直隶州；喀什噶尔道领有疏勒和莎车两府，和阗直隶州、英吉沙尔直隶厅。通过清朝末年两次行政区划的调整，南疆东北部阿克苏的行政层级提升，在新疆东四城中地位居首，成为南疆东北部的中心城市。阿克苏行政地位的变化与其地理优势也密切相关，阿克苏处于南北疆居中联络的位置，“按新疆形势所在，北路则乌鲁木齐，南路则阿克苏，地居天山南北之脊，居高临下，左右伸缩，足以为有也”。而与此同时，南疆其他原来八城之一的叶尔羌、英吉沙尔、和阗等城市行政层级都有所下降。

（二）清季新政改革与城市的发展

19世纪末20世纪初，中国面临日益严重的内外危机，清王朝处于风雨飘摇之中，1900年义和团运动以及“八国联军”侵华战争，使清王朝的统治濒临崩溃的边缘。面对内忧外患的局面，清王朝为了巩固自身的统治地位，决定改弦更张，实行“新政”改革，力图通过改革来缓和国内矛盾，改变国内外局势和维护统治。晚清“新政”改革涉及中国政治、经济、文化、法律、军事及社会生活等方方面面，虽然实施的时间不长，很多措施还未推进清王朝就灭亡了，但“新政”的实施，对包括新疆在内的中国各方面的变革仍然产生了一定影响。就南疆东北部地区而言，由于地处边远的西北地区，社会经济发展相对落后，民族关系错综复杂，所以“新政”的推行要晚于内地及北疆等地区，推广难度也要大于其他地区。但该地区地方官员也力推“新政”，“一练兵，二畜牧，三商务，四工艺，五兴学”，并强调“认真筹办，务收实效”。“新政”在南疆东北部地区实施后，城市的农业、手工业、商业等都发生了一些变化，可以看作是该地区社会转型的一个开端。

在政治方面，地区行政建制进一步发生变化，吏治得到改善。新疆建省之初，人口稀少，城市数量也少，因而地方行政建制也较少，但是随着清中后期地区经济发展及内地人民大量迁入，“土地日辟，户口日繁，原设州县辖境辽远，非增设府厅，不足治理”^[7]。“新政”实施后，清政府在原来的建制基础上进行了相应的调整，“增设厅县，设郡守”，“以弘治化而安边民”^[8]。行政建制的调整有利于加强对城市的管理，对管辖范围和权利职责有了更清楚的划分。行政建制调整后，清政府进行了吏治的整顿，对个别为官贪劣、废弛公务、滥收税费的官员予以革职，同时对忠于职守、清廉为公、实心兴学的官员加以奖励^[9]。在军事上，清政府编练新军，改革兵制，加强了地区的防卫力量，有利于维护边疆地区的稳定。

文化教育方面的变革和进步最为显著。光绪三十一年（1905），清政府宣布废除科举考试，在全国兴办新式学堂，新疆当局及南疆各级政府也随之大兴办学之风。光绪三十二年（1906），新疆省政府设立了提学司，任命从日本留学归来的杜彤担任提学使，杜彤主张办学“求普不求高”，“以次渐进”，令“全省改设两等小学，照奏定全国学堂章程管理教育”^[10]。由于新疆省当局对新式教育的兴办高度重视和有力倡导，各种新式学堂陆续在全疆开办起来，南疆东北部地区的主要城市都相继开办了多个新式学堂。清光绪三十四年（1908），张铣任焉耆知府，热心办国民教育，设立学堂，教化民众，他发动当地民众送孩子到学堂识文断字，接受文化教育。宣统二年（1910）在今焉耆、库尔勒、乌什塔拉等地办新式学堂16所，有教习21人，学生377人^[11]。据《新疆图志》统计，清末新疆全省所办新式学堂共606所，教习764员，学生达16063名^[12]。其中，南疆维吾尔族地区办学堂420所，教习487员，学生达12014人^[13]。在这些新式学堂中，除了开设中文课程外，还有数学、外语、物理、化学、地理、音乐、美术等，后来还增加了经济和法律等课程。新式学堂的创办，给新疆培育了一批具备近代科学知识和政治思想的人才，新式教育的普及和扩大，有利于城市思想风气和文化的发展，增强了城市早期现代化的潜在动力。

清末“新政”时期，清政府十分重视发展工商业，“以自强为宗旨”^[14]。新疆地方当局在经济方面也实施了一系列的“新政”改革措施，如鼓励发展实业，加大矿产开发，成立官办公司，设工艺局，推广工艺技术，发展交通和通信业，并加强内外贸易。清朝末年，阿克苏已形成了商业街区，与近代商业贸易相关的货栈、车店等相继出现，但是运输多靠畜力，影响了商业贸易规模的扩大。经过清政府和民间人士的共同努力，新疆现代工业开始萌芽，但是基本分布在北疆地区，南疆地区仍然以传统的手工业为主。南疆主要城市的手工业基本上是以农业、畜牧业以及与自然资源紧密相关的传统产业为主，如丝织业、棉织业、毡毯业、皮革业、造纸业、玉石业等。手工业与机器工业有质的区别，手工业不只存在于城市中，更多的是以一家一户为单位分散于广大农村，因此南疆地区的城市手工业不发达，城市经济主要是以商业贸易为主。

清末新政时期，新疆当局为了摆脱俄、英两国对新疆的经济侵略，积极发展商业贸易。光绪三十三年（1907）在省城迪化设立商务总局，次年又在各州府县设立钱局，希望能够“整齐利导，与商民更始”^[15]。在清政府的引导和支持之下，南疆城市商业贸易有一定程度的发展。

（三）南疆主要城市的发展

新疆在历史上有着灿烂的文明，南疆发展远胜于北疆。乾隆年间，清政府在新疆建立统治时，新疆的城市主要集中在南疆，其中规模较大的城市有喀什噶尔、莎车、和阗、阿克苏等“南疆八城”。

喀什噶尔地当孔道，为古时丝绸贸易的要冲之地，城市商业繁荣。喀什噶尔在与俄国和英国的贸易中发挥了重要的作用，是南疆地区货物和商品集散地。在俄国人看来，喀什噶尔是亚洲重要的商业城市，“从托勒密王朝始，就拥有大的商队，尤以经营大宗的茶叶贸易闻名于世。喀什噶尔对亚洲的意义，如同恰克图对我们而言，上海、广州对其他欧洲人而言。除此，这个城市之所以闻名于东方，还由于它的年青的妇女具有令人心旷神怡的诱惑力……当地的音乐家、舞蹈家和出产世界上优质的英吉沙尔大麻，亦使喀什噶尔的声誉大增。有鉴于这些，亚洲大陆各个角落的商人蜂拥而至喀什噶尔^[16]”。“现在喀什噶尔在贸易上有着重要作用。这里已成为我国（俄国）与整个中国土耳其斯坦之间的主要通商口，我国（俄国）的商品先运到这里，然后再分别运往边疆和其他县城，特别是喀什噶尔以南各地，同时一些地方产品也主要是经过喀什噶尔运往我国（俄国）。”^[17]对外贸易的兴盛促进了城市商业繁荣，“在巴扎天，赶巴扎的人得在熙熙攘攘的人群中挤出一条路来，行走非常缓慢”^[18]。艾提尕尔清真寺前面的广场是喀什的商业中心，也是喀什噶尔最大的巴扎。从俄国、英国和其他县城运来的商品聚集到这里，又在这里输往各地。当时“在那些不重要的小街道上，往往是某一种特产的巴扎，所以你看到有棉花巴扎，印花布巴扎……还有铁匠巴扎，银匠巴扎，面粉谷物巴扎等等。有一条街的名字听上去让人毛骨悚然，这就是虱子巴扎，因为在那里卖旧服装”^[19]。清末时，许多俄国商人为了更加方便地从南疆西南部地区收购所需的棉花、蚕茧、毛皮等工业原材料和土特产品等，同时向南疆地区销售印花布等工业产品，开始在喀什噶尔设立洋行或商店，当时最大的洋行有吉祥勇洋行、德盛洋行、德和洋行。

莎车城与叶尔羌城相连，前者被当地人称为汉城、新城，后者则称回城、旧城，在清朝前期就是著名的商业贸易城市，据《西域闻见录》记载：“叶尔羌八栅尔街长市里。每当会期，货如云屯，人如蜂聚，奇珍异宝往往有之，牲畜国品尤不可枚举。”新疆建省后，“叶尔羌已作为一个大商业城而闻名，并在喀什噶尔和印度的贸易上起着很大的作用，从印度来的货物首先在这里集中，同时去印度的载货商队，也在这里得到所需物品的配备”^[20]。晚清时期，与叶尔羌相连接的莎车城成为南疆地区对英印贸易的中心，繁荣的商业贸易吸引了大批的英国侨民来莎车经商。据统计，1909年新疆有英国侨民1295户，3166人，其中莎车就有1104户，2140人，占总人数的67%。

和阗作为和阗绿洲的核心城市，地理位置十分重要，在南疆同印度的贸易中发挥着重要的作用，“英印领地的贸易主要是由喀什噶尔经叶尔羌、和阗这一路线进行的”^[21]。其手工业较为发达，丝绸、地毯和玉石三种行业历史悠久，产品质量上乘。手工业的发达也直接促进了商业的兴盛。“和阗以生产地毯驰名，这种地毯大量运往俄国，作为布哈拉地毯出售。”^[22]“和阗、洛蒲、于阗、皮山民间多工纺织，民以织布为业。自焉耆以西其棉纱薄……疏粗劣不耐久，只有和阗、洛浦、于阗所制洁白绵密……运销关陇以及俄属安集延，岁额巨万。”^[23]

清朝末年，清政府为了巩固统治，不得不改弦更张，在全国范围内实行“新政”，由于新疆偏居西部内陆边疆，所以“新政”的实行要晚于内地。就南疆东北部地区而言，“新政”的实施起步虽晚，时间不长，但仍然对该地区城市发展产生了一定影响。20世纪初期的新疆“新政”，是继新疆建省后在其近代历史进程中发生的又一个重大事件。虽然在南疆推行的时间很短，但是“新政”给该地区带来了先进的近代政治思想，内地知识分子和军人入疆，不仅给新疆带来了新思想新文化，而且还推动了汉文化和各少数民族文化的融合，逐渐改变了城市居民的生活方式和生产方式，影响了城市经济和城市风貌的发展变化。南疆东北部地区在“新政”的影响下，商品经济逐渐变得活跃，工矿企业获得初步发展，出现了区域经济早期现代化的萌芽。

从历史上看，南疆东北部地区是维吾尔等少数民族的聚居区，文化教育长期处于落后的状态，“新政”实施后这一情况稍有好转，对于推动地区文化发展有一定作用。从推动“新政”到辛亥革命前，南疆的经济文化建设有所变化，汉文化在该地区的传播及“新政”期间的各项措施都起了潜移默化的作用。当然我们应该认识到，“新政”实施的根本目的是维护清政府的封建统治，仍然是在半封建半殖民地的体制下进行的一定限度的变革，所以各方面的变革都没有从根本上改变封建统治方式，而短时间的清末“新政”也无法彻底改变南疆东北部地区城市落后的面貌。