晚清地方自治改革之前的地方自治运动

二、晚清地方自治改革之前的地方自治运动

在地方自治思潮的影响之下，一些经济发达，和外界接触较多的地区，在部分绅商的倡导和开明官员的支持下，渐次开展了地方自治的实践。这些实践成为地方自治的先声，为地方自治改革的铺陈提供了经验依托，因此其意义不容低估。

(一)湖南成立地方自治性机构“南学会”和“保卫局”

中国近代地方自治的实行，始于戊戌变法时期，以湖南南学会和保卫局的设立为其萌发标志。南学会是湖南戊戌维新时期的重要成果之一，是梁启超“欲兴绅权，宜以学会为之起点”主张的具体实践，其目的在于以学会为舞台，通过演讲、解疑答问达到以“开绅智”的目的，在民族危亡的关头实现一省自治，以抵御外侮。“盖当时正德人侵夺胶州之时，列国分割中国之论大起，故湖南志士仁人作亡国之图，思保湖南之独立。而独立之举，非可空言，必其人民习于政术，能有自治之实际然后可，故先为此会以讲习之，以为他日之基，且将用此而推诸于各省，则他日虽遇分割，而南支那犹可以不亡，此会之所以名为南学会也。”^[24]由此可见，南学会是一个救亡御侮的政治组织，也是“兴绅权”、“开绅智”，推行地方自治的重要工具。但是其稍后成立的湖南保卫局，却是直接代表“绅权”的一个新兴的地方政权机构。

1.南学会的成立

南学会筹议于1897年冬，而正式开展活动则在1898年初春，它是近代中国地方自治制度的首次实践。根据《南学会大概章程》可知，它基本上是由士绅们掌控的地方政治机构。章程规定，由湖南巡抚选派本地士绅10人为总会长，再由这10人各举所知，吸收会友，每县3～10人，必须是“好义爱国”之士。其会友包括“官绅士庶”，“一切平等，略贵贱之分，即以通上下之气，去壅阂之习”。半年之后，会员中成绩优良留为“省会之会员”，次等者散归各州县，“为一州一县之分会员”。会员享有政治特权，就地方公共事务通过该会向巡抚和省内高级官员建议施行。由此可见，南学会并非一般讲学论道的学术团体，而是培养绅民的参政议政能力，讲学与议事功能兼备的新政机关。如梁启超所说:“南学会尤为全省新政之命脉，虽名为学会，实兼地方议会之规模。”南学会最大限度地汇集了湖南地方上趋新求变的士绅，但是，南学会并非地方议会机构，只是一个学术性机构，没有法定的议决地方事务的权力，其议事会友非由全体会友选举产生，且绝大部分属士绅阶层，缺乏广泛的社会代表性，而且其所议事对地方政府也没有法定的约束力，更没有监督地方的权力，至多只是地方士绅“兴绅权”的“智囊团”。它本身还不是法定的权力机关，因而只能算是地方自治的一种超前形态，给地方士绅提供一个参政议政的合法舞台，还未起到参与地方政事的实际效果。从这一点而言，南学会与其后成立的保卫局性质及作用完全不同。

2.保卫局的成立

保卫局成立于1898年7月27日，它是维新派试图以西方资产阶级民主制度改造封建官僚制度，以实践其地方自治理论的尝试。保卫局不但是中国最早的近代警察机构，同时也可视为粗具地方自治特征的新式权力机关。

由黄遵宪拟定的《湖南保卫局章程》，打破了专制制度下官权独治的模式，“分官权于民，培养绅民的自治能力”，体现了官绅共治地方事务的特征。湖南保卫局在某种程度上已具备了地方自治的基本性能。

首先，湖南保卫局改变了官办机构的正统形式，确立了官绅商合办的原则，基本达到了“以本土之人治本土之事”的自治目的。保卫局章程第1条明文规定:“此局名为保卫局，实为官绅商合办之局。”唐才常说:“平心而论，此事本官权可了，而中亟(陈宝箴)、廉访(黄遵宪)必处处公之绅民者，盖恐后来官长视为具文，遂参以绅权。”^[25]湖南官绅把它作为湖南自立的举措，试图吸收商民参与其事，“听民之筹款，许民之襄办，则地方自治之规模，隐寓于其中，而民智从此而开，民权亦从此而伸”。^[26]这种官绅合办，参以绅权的做法，显然富有地方自治的精神。

其次，公举绅员和民主议事，是保卫局的又一特征。根据保卫局章程规定:保卫局局总办以司道官员担任，以两年为期，期满由议事士绅公举，禀请抚宪札委;议事士绅也以两年为期，期满再由本城各绅户公举;保卫局所用各员，均由会办官选举，由总办定用;所用各绅，均由会办绅选举，由总办定用。所用各员，无论采取何种选任办法，“均须于名簿注明，以公众览”。保卫局设议事士绅10人，凡议事均以人数之多少定事之从违，议定必须遵循章程，如有不善，随时商请再议。这种公举员绅和民主议事的办法，是近代新兴资产阶级仿效西方民主制度的初步尝试。

再次，保卫局实行分区负责管理原则。湖南保卫局的组织结构是:在长沙设总局1所，辖分局5所;每分局辖小分局6所，共计30所，1小分局辖1地段，全城按街道等划分为30段;另设迁善所5所。保卫局的职责是“去民害、卫民生、检非违、索罪犯”，目的在于打击犯罪，维护社会安定。湖南保卫局的职责分明，行政权与议事权分立，组织系统精干有效，保卫人员忠于职守，使长沙的社会治安获得了极大的改善。

最后，湖南保卫局官绅在执法过程中严格按程序办事，人治色彩淡薄，对罪犯的处理也贯彻了谨慎用刑、重在教育的法治原则。保卫局对执法人员的执法范围、执法程序都作了严格规定，基本做到了有章可循，在一定程度上体现了依法办事的原则。保卫局在处理案件过程中依章办事，依法办案，实行制度化管理，也是地方自治的一个重要特色。

由此可见，保卫局是近代地方政权在近代化运动中的范例，它的最主要目的是以“兴绅权”的形式来弱化官权，试图完成向分权制衡的近代政权模式的过渡。这种地方自治机构虽然尚不完备，而且未能持久，但在我国地方自治过程中起了一个先导性作用。

(二)东北三省设立地方自治性机构“保卫公所”的努力

20世纪初，日本加紧了对我国东北地区的控制权。1904年日俄战争在我国的东北爆发，日军对东三省所占地区私设乡约，加以控制。而清政府宣称所谓“中立”，地方官员形同虚设。东三省士绅为求变，筹议举办地方自治。同年，奉天张榕联络团练办理人洪东毅、郑俊卿、何九皋、朱常庆、王振邦、张焕伯、曾有翼等创办东三省保卫公所，以保卫人民的生命财产、培养自治能力。

保卫公所的职责，系专以民事为重，故所设董事，皆由本地绅商中选择推举，明确提出反对官方干涉地方自治事务，章程规定:“国课正供及盗贼要案，由公所经手者，必仍移交地方官，以重官权，惟地方一切新政及寻常词讼两造情愿由公所公断者，则概由公所董事秉公办结，地方官亦不得过问。”^[27]同时规定，“本公所以本地人力、财力办理本地民事，所有一切内政，原有十分自主之权，同人当效其死力，合其团体，以保些许权利为第一要务。无论何国，皆不得施其官势兵力，致损我人民自主之权”。

保卫公所仿西方地方议会之制，设会议股，由董事及议员组成，为议决机关;董事分正副总董及分局分董，负行政之责。董事及议员由人民选举，各议员负责讨论内外要事，立章程或订条约。方案采取多数决议的办法，如“泰西之乡邑议院然”。^[28]保卫公所章程规定，“本公所既任日后保卫之责，必须养成地方自治之能力，而办法必从教育入手”。保卫公所除负责预备师范、广立学校、讲习实业、流通书报、公遣游学之外，还于总局内设立讲习所，分门讲习，为期一年，成绩优良者留总局或派至分局办事;学员除听讲外，还可讨论地方兴革事宜，以培养人民自治能力，训练自治人才。

上述章程内容足以说明东三省地方绅民的爱国热忱和创立保卫公所的政治意义。东三省保卫公所的成立，一时引起社会各界的关注，在一定程度上促进了地方自治思潮的勃兴。1904年《中外日报》发表《论东三省自治》一文，认为“此次东三省欲自立，殆成功乎，将来东三省之自治政体，或即为十八省之先进乎”。^[29]同年10月，梁启超在《新民丛报》上发表了《东三省自治制度之公布》一文，就东三省自治的功能指出:“惟东三省则自三百年来，虽号称合于中国，而行政机关实与内地不相性，故东三省者，实天然自治之实验场也。此保卫公所若能实行，一以使吾人自知吾各州非劣于欧美日本，可以由秩序而得自由，而国民自信力因以加强;一以使政府知人民自任民事以自保自卫，实分政府之劳，助政府之治，而丝毫不侵损政府之权，而政府猜忌心可以尽息。若办理得宜，二三年后，虽举国化之可了，天下事有作始简而将毕巨者，此类是也。”^[30]

(三)上海设立地方自治性机构“城厢内外总工程局”的举措

日俄战争后，上海绅商“惕于外权日张，主权浸落，道路不治，沟渠积污，爰议创设总工程局，整顿地方，以立自治之基础”。^[31]1905年10月，在上海官府鼓励之下，绅商建立上海城厢内外总工程局(1909年改称上海城自治公所)。总工程局不是政府依法设立的行政机关，而是一个在政府体制外产生的由公民自发构成的功能团体。该局的宗旨为“整顿地方一切之事，助官司所不及，兴民生之大利，分议事、办事两大纲，以立地方自治之基础”。^[32]1909年，上海城厢内外总工程局改称上海城自治公所，将总工程局的参事会改为董事会，仍设董、议两会。议会设正、副议长和议员;董事会则设总董、董事和名誉董事，也实行分权制衡体制。开始，总工程局的选举并非由人民直接公举，而是首先由绅商从董事中选出议董，再经官府选定任命。

总工程局时的自治事务很有限，仅限于接办原南市工程局负责的整顿道路、添设电灯及城厢内外警务等事宜，而后事权逐步扩大。到上海城自治公所时期，所有地方事务，如开河、筑桥、清道、卫生、培训警务人员、裁判民刑案件以及经办涉外事件等事务，均列入自治机构的权限之内。这样，自治机构实际上已经成为地方性的权力机关。

可见，在清末上海的地方自治机构中，绅商占据统治地位，其出身除传统功名外，多为商界领袖，这就加强了商人在地方自治中的影响力。广大绅商，除积极参与自治选举外，还组织研究团体，如地方自治研究会、地方公益研究会等学术团体。清末上海的地方自治活动，是由地方新式资产阶级绅商人士自发倡办、并经地方官府认可的政治活动。资产阶级绅商不仅是地方自治的倡办者，而且在地方自治团体中居于领导地位，对于推动地方政治革新和地方自治的发展起了主导作用。

(四)天津设立地方自治性组织“自治局”

与上海绅商自发举办自治不同，天津地方自治的举办是由清朝地方官府由上而下主导的产物。日俄战争后，在地方自治思潮的影响下，直隶总督袁世凯倾向地方自治。

1905年4月，袁世凯派士绅赴日考察地方自治事务。1906年8月，袁世凯饬令天津府设立自治局，以天津府知府凌福彭、翰林院检讨金邦平会同筹办。首先设自治局，分法制、调查、文书、庶务等课。袁世凯认为，地方自治初次创办，“非先预备，则不能实行”，^[33]所以天津自治局初期的工作，在于培训自治人才，宣讲自治法理。因此，自治局设立地方自治研究所，以研究地方自治法理、法则为宗旨，调集留学日本法政学校毕业官绅入局研究地方自治事宜，借资练习，如确有心得，即派往天津城厢四乡各处实习试验，办有端绪即派往各属会同地方官办事。在设所培训人才的基础上，自治局还选派留日法政速成毕业回国之人任宣讲员，在天津府设立宣讲处，讲学地方自治法理。此外，还编印白话讲义，月出1册，由自治局印送，以期家喻户晓、开通风气。^[34]

天津自治局的另一功绩，是设立天津县自治期成会，选举成立天津县自治机关。自治期成会设立后，首先拟定了《天津县地方自治公决草案》。该草案规定，设立议事会、董事会为地方自治机关，并规定，会长以本县知县兼任，副会长、会员均由议事会选举任之。1906年3月开始初选议事会议员，次年6月再行复选，然后成立议会。这是中国第一次创行投票的情形，也是普选制度的首次试行。

天津自治的特点在于，地方政府的直接督导与绅民的动员式参与，与上海绅商自发要求下的地方自治有所不同，这与袁世凯的主动性不无关系。资产阶级绅商倡办自治，重点在于建立绅商人士为主体的自治机关，推动地方工商实业和市政建设的发展，为民族资本主义的经济、文化乃至政治开辟道路。天津官绅推动下的地方自治，重点在于地方自治组织的建立，加强地方自治机关对地方官府的监督和控制，以完善基层社会的治理。

(五)山西成立地方自治性机构“公民局”

1903年，山西崞县知县唐桂创办公民局，进行自治实验，其原则是:以“本村之人办本地之事，证以公论，决以多数”。具体办法是:先立乡镇议会，后设县议会;每村选举议员1～4人，组成乡镇议会，凡身家清白、没有犯罪、年纳税5千文以上、年满35岁者均可当选为议员;各村公民举定后，进行县总局公民选举，选举不能“专凭一二人私意”，也无需地方官“预派”。其权限主要是讨论地方教育、税收、治安及应兴应革事宜，但大事议决须由地方官作议长，地方官还有解散议会之权。数月后，便于县内设公民分局十余处。公民局虽具议会雏形，仍是行政机关的附属物。尽管公民局尚有许多缺陷，但这次改革乃是“中国乡镇县自治的首次实验”。^[35]