地方自治的前奏

为了缓解自由民权运动对政府的压力，同时也为了给将来的民主化打下良好的基础，明治政府以渐进的手法，在不影响政局稳定、不致导致政局失控的前提下，逐步开展地方自治工作。

明治维新初期，在废藩置县后实行的是集权体制。当时为了打破地方割据，在县下面完全无视以往的町村格局，设置了大区、小区。大区设区长，小区设户长，由政府任命，属于准官吏的地位。以前作为町代表的庄屋、名主、年寄等全被废除，以示除旧布新、加强国家的统一。最小的行政单位是小区，小区户长的职责是向人民传达上级的指示，向上级汇报下面发生的事情。区长由官方任命，因而经常有非本地出身的人担任区长的情况，这些人与居民的关系自然非常疏远冷淡。

明治十一年（1878），日本全国的大区有907个，小区有7699个，依各府县的大小，大小区的数量都不尽相同。青森县有10个大区、72个小区。这种高度集权的体制也导致了很多矛盾与不满。^[6]

日本的地方自治起源于明治十一年（1878）颁布的“三新法”，即《郡区町村编制法》《府县会规则》《地方税规则》。^[7]

《郡区町村编制法》决定废止大区与小区，在府县之下设立郡区（市）町村，恢复以往的名称，各町村的户长由居民选举产生后，须由府县知事批准认可。至于町村会的议员数与议事规则则由町村居民自行决定，町村会议员由本地户籍且居住于本地的有产男性选举产生。新法也强化了郡长的责任，郡长有权中止町村会议。政府阐明这样做的宗旨是：“第一，废除大区小区的重复、以节省费用；第二，恢复郡町村旧制，以便民俗；第三，重郡长之职任以便施政。”在恢复旧制方面，鉴于以往的矛盾，规定：“町村为一形体，大不需削之，小不需并之，各町村人民的利害关系如一家一室，而共有财产，犹如同个人之权利。因此，以府县为行政区划，以町村为一自然部落，户长属民而不属官，且为该町村之代言人，町村之事皆由户长承担，政府不做丝毫牵制。”^[8]

《府县会规则》规定，各府县设立府县议会，议员由公选产生，凡是年缴纳地税在5日元以上且年满20岁的本地籍男子拥有选举权；年缴纳地税在10日元以上且年满25岁并在本籍地居住3年以上的男子有被选举权。所以，当时全日本拥有选举权与被选举权者总共也不过总人口的4%。议会可以向府县知事提出议案并就议案进行表决。府县议会拥有征收地方税的权力和审批通过地方政府财政预算的权力，但是府县议会不具有立法权。而且，内务卿握有解散府县议会的权力，“当会议被认定妨害国家之安宁或者触犯法律或者规则时，内务卿无论何时均可命令会议解散”^[9]。总之，府县知事和内务卿有监督议会的权力，这样可以保证民主制度在运行初期不致失控。

《地方税规则》主要确定地方税的数目，府县税与民费都统一到地方税当中，不超过地税的五分之一。地方税主要有地税附加税、营业税和杂税、户数税三种。但是区町村的财政支出不由地方税支付，而是单独开列出来，并交由町民议决。这样，地方政府的财政得到了保障，而自治的町村财政则失去了保证。地方财政主要支付警察费、公务员薪水以及各种公共工程，这其中公务员的薪金支出占地方财政的70%。^[10]

“三新法”颁布并实施的意义在于：第一，这是日本迈向地方自治的开端。尽管对府县议会的权力有诸多限制，但是终究赋予了由民选产生的议会以审批通过预算以及其他权力。第二，导入了居民参与体制，将地方有影响的人物纳入到统治体系之中，加强了官民合作，有利于地方政局的稳定。第三，使地方财政从来源到支出都做到了规范化。地方财政自此以后结束了官僚的随意性，只要是开支，就必须列出年度预算以及临时预算，然后交由府县议会审核通过，从而使地方财政公共化、透明化，有效地遏制了地方的腐败以及行政机构的权力膨胀。第四，重新承认了传统的町村自治。如选举产生町村户长以及将以前打乱的基层组织重新按照自然的町村布局进行恢复，继续利用以前邻保互助的体系等，这样做有利于发挥基层民主，有利于地方行政的运作。

由于地方自治是对传统地方组织机构的一种改革，很多措施带有探索性质，所以也存在不少缺陷，如对选举权与被选举权有很多限制、对府县议会的权限也有诸多限制等，不过，总体而言是历史的进步。

自由民权运动比较活跃的福冈县在1878年举行了首次县议会选举，根据规定，在小区议会的组成上，每个町村选举1名议员组成小区议会，超过50户以上的较大町村，多出户数只要满50户即可以增加1名议员；在大区议会的组成上，每个小区选举7名议员组成大区议会，选举方法是小区议会议员间互相选举；在县议会组成上，每个大区议会议员通过互选方式选举出3名议员组成县议会。福冈县有19个大区，共选举出了57名议员。议长与副议长在议员之间互选产生。首任议长中村耕介、副议长十时一郎都是九州地区著名的民权活动家。1881年，县议会开始设置常委7名，凡是由地方税支持的事业，均由县议会就其内容、实施方法等进行审议，并将意见向县议会上报。这些常委基本都是自由党的人物。由于这个常委会的议长是县令岸良俊介，所以，该委员会的会议室就设在县令办公室的隔壁。但是在1886年，政府认为岸良县令过于迁就民权势力，遂迫其辞职。岸良的后任是安产保和，此人是明治初年（1868）一个著名的强势地方官，曾任福岛县令、爱知县令。他到任后，多次无视常委会的意见，经常在县议会否决预算后向内务卿请示，从而执行原案。安产还同当地著名的社团玄洋社的头山满等人合作打击自由党人，并出版由玄洋社把持的《福陵新报》，与自由党的报纸《福冈日日新闻》争夺舆论阵地。1892年议会大选，安产干涉选举，因而福冈县的自由党没有获得优势。但是，在帝国议会中，自由党与改进党仍然占有优势，因而对安产进行了弹劾，安产不得不辞职。在第二次县议会选举中，自由党占据了优势，以后便经常同伊藤博文组织的立宪政友会交替主掌议会多数。^[11]

府县议会开设之后，由于系新鲜事物，在运行初期也出现了很多弊端，比如议员缺乏义务观念，动辄缺席乃至辞职，如前文说的石川县议会。福岛县议会在开设的最初几年经常是“在会期而不开会，即便开会，由于出席的议员也居于少数，则要等到过半数出席才能开会议事。而且还经常延会或者延期”。当时的议会规则也不完善，对议员不参会也没有制定相应的处罚措施。议员们在审理议案时总是在枝节上斤斤计较，浪费时间，往往耽搁大事的处理。议会对于政府的预算也总是百般刁难，“专门倾向事件之存废于削减费额”^[12]，连主张民权的福泽谕吉都说府县会多“放纵恣意横暴”。他说：“今年来民权论喧嚣而且矛头指向政府，求其近因副因，第一在府县会的开设……，如府县会，初衷是欲利用民意，而今反成民意多端之阶梯。”虽然总体而言这是一种进步现象，但是“目下之现状却连智者也皱眉”。同时很多议员最热心的不是解决问题，而是百般刁难，给政府出难题，以致福泽谕吉一气之下便辞去了府县会议员的职务。^[13]

更让明治政府感到困扰的是，各府县议会变成了自由民权分子活动的合法舞台。各县都出现了结社组织，这些组织的成员在各地的县议会中都有很强的实力，甚至把持了县议会。这些组织开始越出单纯的县域范围，向其他县、向全日本发展，如土佐的立志社、熊本的相爱社、出云的尚志社、名古屋的羁志社。各组织开始互通声息、互相联合，逐渐形成了以自由党为主的政党集团。这些结社组织一般关注的都是诸如早日召开国会、国利民福、民力修养、保障言论集会结社自由等一类问题，以致很多县的县政府同县议会关系紧张，如福岛县的县令三岛通庸与以民权领导人河野广中为主导的县议会之间的矛盾就非常激烈，双方的矛盾日趋尖锐，最后发展到县议会通过了弹劾县令的决议。这种情况使得政府的施政方针在不少地方难以顺利进行，对明治政府全力以赴进行的近代化工作产生了不利影响。同时，一些激进民权分子还在各地制造暴力恐怖事件，如福岛事件、高田事件、群马时间、加波山事件、秩父事件等。一时间，满城风雨，全国局势动荡，明治政权面临着生存危机。于是便有一部分政府官员主张废除府县议会，右大臣岩仓具视的观点就非常典型。他认为：府县议会无非是“所以启人民犯上之道、生藐视政府之心者，卑职以为主要由于开府县会犹早、失进步之序所致也。故今日欲恢复政府之权威、挽民心之颓丧，必先察今明两年之实况相机行事。须断然暂时终止府县议会，上至陛下、下至百官，都要统一主意而不动，目的趋同而不变，更要奋勉万机一新之精神，以陛下之爱信为股，以国家倚重的海陆军以及警视力量左右全局，以凛然之威君临天下，使民心战栗……若如此，虽一时有嗷嗷不平之徒，亦何足虑哉？”^[14]

面对这种严峻的局势，明治政府对“三新法”进行了一些修改调整。

首先，调整府县议会与地方政府的关系。1881年太政官布告第4号针对府县议会经常否决府县政府的预算导致施政无法进行的情况，规定“如果府县议会没有议定通过法律上应该议定通过的议案时，府县知事可以直接将该议案呈报内务卿，得到内务卿认可后，可以直接付诸实施”。^[15]政府为此特地设立了一个专门机构——审理局，规定府县议会与地方官必须服从该局的仲裁。这样做看似限制了府县议会的权限，却也保障了行政体系的正常运作。而且，由于府县知事不可能事事都上报内务卿，在制定政策时，不得不考虑议会的意见态度，所以，应该说这一规定并没有在实质上损害府县议会的权力。此外，条令还在府县议会内设立了常委会，以保持经常性的议事。并规定对于无故不参会的议员，可以令其退职等。当然，针对民权运动的高涨，条令对于各府县议会间议员的交往也做了一定的限制。

其次，修改了地方税规则。规定对于新设立的预备费，在府县会未议定或者内务卿命令闭会或者解散时，根据府县知事的呈报，内务卿可以按前年度的预算额进行征收。将原来由国库支付的府县馆舍修建费、府县监狱费与府县监狱修缮费等转归地方税支付；停止了对地方土木建筑费、小学补助金的财政转移支付。当然，相应地也提高了地方税容许征收的额度，将其由地税的五分之一提高到了三分之一。这样一来，中央政府的负担虽减轻了，民众的负担却加重了。不过，由于地方税源主要依赖工商业税收，随着殖产兴业政策的推进，各地的工商业都开始蓬勃发展，这方面的税收已稳步增加，所以，总体而言影响并不大。

第三，对町村户长的任用制度进行了改革。针对户长由于有职无权，有能力者皆辞而不就的情况，决定首先提高户长的待遇，规定其待遇相当于准10等到17等官吏的水平。其次，规定户长由政府任命，先由町村居民选举三到五人，再由府县知事从中选任。为了节省财政开支，明治政府实施了联合户长制度，从而大大减少了户长的人数。通过这些措施，户长就被纳入到了官僚体系当中，成为政府行政机构的末端成员。

第四，缩小了区町村议会的权限。规定区町村会议定的事务限于由町村费支付的事件及其实施方法的讨论。规定区户长为町村议会的议长，有停止、解散、改选町村议会的权力，经过县知事许可即拥有原案执行权等。此外还通过税则改革加强了区町村的公共财政基础等。^[16]

很多学者对于明治政府的这些政策调整颇有非议，认为它使地方自治彻底消失、是近代化过程中的一种反动等。甚至连明治政府内部的成员—井山毅也认为，户长官选以及户长任町村会议长有悖地方自治的精神。^[17]

“三新法”的出台确实存在理想的成分，脱离了当时日本的实际国情，而且很多政策也欠完善，随后明治政府进行了一系列的修正。修正后除了个别政策之外，总体而言，地方自治的实质尚在。历史的经验表明，在近代化初期，在民智未开之际，需要一个强有力的开明专制的政府。明治政府的这些调整对于正在迅猛展开的近代化工作而言是必要的，它保证了施政效率，维护了国家的稳定。事实胜于雄辩，从实践上来说，明治维新能够在数十年的时间内取得成功，使日本成为基督教文化圈外的后进国家中最早完成现代化任务的国家，正是得益于这些务实的政策。