晚清地方自治改革的思想源流

一、晚清地方自治改革的思想源流

中国有着长久的专制传统，自秦汉以来中央与地方的关系均以高度中央集权为特征，现代意义上的地方自治无法形成。地方自治思潮的兴起，基本上是在西方地方自治思潮的冲击下开始的。中国对近代地方自治制度的了解始于第一次鸦片战争前夕，最先是西方传教士将包括地方自治在内的西方政治制度介绍到中国。第一次鸦片战争以后，一些忧国忧民的知识分子开始关注欧美各国包括地方自治在内的政治制度。这时，包括地方自治在内的西方政治制度才真正进入中国人的视野。随后一批游历或出使西方的人员纷纷将地方自治思想引入中国。随着地方自治思想在中国的传播，一批有识之士认识到中国也应实行地方自治，并纷纷提出自己的观点。甲午中日战争后，地方自治思想在中国大地广泛传播，并由民本意识向民权和民主意识转化。到了20世纪初期，地方自治成为一股思潮席卷中华大地。

(一)西方地方自治思想的输入

近代地方自治思想最先是由西方传教士和一批最早接触西方的知识分子引进中国的。鸦片战争前，清政府奉行的是“闭关锁国”的政策，但出于虔诚的宗教信仰，一些传教士顶着风险来到中国。这批传教士在传教的同时，也开始兴办学会、报刊和编译书籍，其宗旨是“把西方的技艺和科学，传授给他们……要采取适当的措施，使之不仅在广州，而且在全国流通”。^[1]这样，在西方传教士的宣扬之下，西方的一些政治理念逐步为一些中国人所知悉，并最终引发了较大的反响。

19世纪30年代初，西方传教士在介绍英美议会制度的同时，已涉及地方自治制度。1837年，在西方传教士所创办的《东西洋考每月统纪传》6月号所刊发《侄外奉叔书》一文较为详细地介绍了美国当时的政治情况，其中已涉及美国的地方自治制度。1838年，美国传教士高理文在中国出版了《美理哥合省国志略》一书，其中描述了美国联邦制与各州政制，也附带介绍了美国的地方自治制度。上述介绍的主要内容只是地方议会制度，但是，由于地方自治制度中必然包括地方议会的运作，这也是国人最早接触地方自治制度。鸦片战争前后，一些明达之士逐步意识到了清政府的腐败及统治危机，开始审视列强之所以强盛的原因所在。西方传教士的存在，正好给他们提供了一个良好的契机。他们积极与西方传教士、商人接触，阅读其著作，并以这些著作为依据，开始翻译或介绍西方的思想、政治制度等知识。正是在这样一个学习的过程中，西方的地方自治制度通过开明士大夫的眼睛逐步在中华大地传播开来。

1839年，林则徐在《四洲志》一书中，对美国的地方自治制度作了简单的介绍:“各部落自立小总领一人，管理部落之事。每部落一议事公所，其官亦分二等:一曰西业(Sheriff)，一曰里勃里先特底甫(Representatives)，即由本部落各择一人，自理其本部之事。小事各商条列，因地制宜，大事则必遵国中律例。”^[2]在此书中，林则徐不仅介绍了美国各州议会的组成、职能等，还介绍了各州自治范围、自治事项和议事规则。林则徐堪称是较为完整地介绍西方地方自治制度的先驱。鸦片战争后，魏源的《海国图志》、徐继畲的《瀛环志略》、洪仁玕的《资政新篇》等，均对英美各国地方政制有所介绍。然而，当时对西方的介绍，重点是历史、地理和风土人情，而不是政治制度。所以，对地方自治制度的介绍显得非常片面，主要是地方议会制度、地方官吏的选举和乡官的设置，而不是一个完整的地方自治制度。

第二次鸦片战争之后，更多国人转变了对西方的态度，开始关注并学习西方制度。随着对外交往日渐增多，一批出使或随使人员，写了大量的日记和游记。1877年，清朝驻英副使刘锡鸿，在其《英轺私记》中着重记述了英国政治法律制度。其对英国地方自治制度的介绍颇为详细，内容涉及英国地方自治机构及其组成人员、自治权和自治人员的选举等内容。刘锡鸿深受英国政治制度之浸染，在其书中对英国政治制度大加赞赏，认为该国不分贵贱，人人平等，政治“可称善治，无闲官，无游民，无上下隔阂之情，无残暴不仁之政，无虚文相应之事”。^[3]在其前后，张德彝的《使英杂记》、刘启彤的《英藩属政概》、沈敦和的《英吉得国志略》、徐建寅的《欧游杂录》、宁育仁的《泰西各国采风记》等，均对西方各国地方自治制度有所记述。在这些目光敏锐的观察者中，清政府驻英公使郭嵩焘最早认识到西方富强民主与地方自治制度的关系:“西洋政教以民为重，故一切顺民意。即诸君主之国，在政一出自议绅，民权常重于君。”^[4]郭嵩焘将西方与中国的政制进行了比较，认为包括地方自治制度在内的英国政制有诸多值得中国借鉴之处。

可见，与60年前相比较，郭嵩焘等人对西方政制介绍，更加明确和具体，重点是地方自治的组织形式和议事规则。但是，这种介绍是纯客观上的记叙，几乎没有什么议论和评价，更没有地方自治制度在我国如何实施的具体主张。

(二)地方自治思想的提出

西方地方自治思想的传入，是当时先进知识分子萌生地方自治制度的先导性因素。列强在中国的耀武扬威，清政府的腐朽退让以及大清帝国的民生凋敝，凡此种种，无一不刺激着忧国忧民的知识分子的神经。他们以敏锐的目光观察着中国的前途，冷静的头脑思考着中国的命运。他们意识到，只接受西方先进的科学技术并不能使国家富强，还必须学习西方的政治制度，若没有真正意义上的政治制度改革，中国命运的改变将遥遥无期。在这样的背景下，一些知识分子基于西方著作以及先行者对西方政治思想的译介，逐步形成了一些关于地方自治的基本主张。

冯桂芬在其《校邠庐抗议》中，率先提出了地方分治和地方官“由从公决”的主张。他认为，“治天下者，宜合治亦宜分治”。“天子不能独治天下，任之大吏;大吏不能独治一省，任之郡守;郡守不能独治一郡，任之县令;县令不能独治一县，任之令以下各官。”^[5]他主张仿照西方地方自治制度，恢复中国古代的乡亭制，扩大士绅的政治权力，以普选的自治政府处理地方事务。此外，他还主张县以下地方职司如巡检等都由选举产生。冯桂芬的这些主张，大都得益于西方民权观念的启发，又融合了中国传统的乡治，是对封建地方官僚政治的批判。但是，因为缺乏相应的社会基础，几乎没什么影响。

19世纪70—90年代，随着中国封建自然经济的逐步解体和民族资本主义的初步兴起，一批早期维新思想家受西方民主政治思想的影响，重新对中国传统地方制度进行审视，并提出了较为明确的地方自治主张。这些思想家从“民本”的角度出发，提出地方自治的主张。比冯桂芬更进一步的是，他们对西方议会制度有更明确的认识，并认为该制度优于专制制度，主张中国仿行包括地方议会制在内的议会制度。代表人物包括郑观应、王韬、陈虬、汤寿潜、何启、陈炽、宋恕等人。他们关于地方自治的思想，主要包括以下几个方面:

1.设立地方议会

尽管在19世纪40年代西方国家议会制度包括地方议会制度就被介绍到中国来，但直到19世纪70～80年代以后，才有人提出仿行的意见。最早主张中国建立议会制度的改革论者是郑观应。他认为西方国家之所以强大，不仅仅是科技的发达，而且也是政治的昌明，特别是开设议院的结果。他指出“议院者，公议政事之院也。集众思，广众议，用人行政一秉至公，法诚良、意诚美矣”。西国“治乱之源，富强之本，不尽在船坚炮利，而在议院上下同心”。中国欲自强，“必先立议院，达民情，而后能张国威，御外侮”。^[6]但是，郑观应对于创设议院的主张，多是一般性的倡导，没有更多具体制度，而且对地方议会如何建设也少有论及。

明确提出在地方设立议会者，是浙江人陈虬。他在上书山东巡抚张曜的《东游条议》中，首先提出“创设议院以通下情”。他认为西方议会制度，“其制繁重，另猝难仿行，宜变通其法”。应当“令各直省札饬州县，一律创设议院，可即就所有书院或寺观并改设，大榜其座，国家地方遇有兴革事宜，任依事出题，限五日议缴，但陈利害，不取文理”。^[7]同一时期的汤震也持类似的主张。他们两人的地方议会思想虽然包含了一定的自治成分，但不实行选举地方议员，不以多数意见为准等方面又偏离了议会制的基本要求，可见其思想尚不成熟。陈炽则进一步提出，各府州县一律创设议院，议员由选举产生，议事规则“以举主多者为准”。这比陈虬、汤震两人的主张又进了一步。

2.公举乡官

冯桂芬最早提出乡董自治的主张，后郑观应也提出在地方商业领域实行商董自治的主张。他认为，“欲治西人以自强，莫如振兴商务”，但当今中国“官不能护商，而反能病商，其视商人之赢绌，如秦人视越人之肥瘠”。^[8]只有实行商务自治，才能祛除商政弊端，振兴地方商业。陈炽则主张仿行西方议会制，首先应从地方基层做起，改地方官治为乡官自治。他主张:“各府州县应仿西洋议院制度，由百姓公举乡官，每乡二人，一正一副，其年必三十岁，其产必及千金，然后出示晓谕，置匦通衢，以期三月，择保人多者用之。优给俸薪，宽置公所，置贤者一个为之首，开会散会，具有定期，每任二个，期满再举。邑中有大政疑狱，聚而咨之;兴养立教，兴利除弊，有意国计民生之事，则分而任之。”^[9]他认为施行这一制度，有利无害，乡官既受制于官又受制于民，所以他们只能秉公行事;同时还可以收到精减官吏、稳定民心的效果。

3.选举地方官吏

作为一种地方政制，地方自治不仅包括基层乡镇自治，设立地方议会，还包括选举地方各级政府官员。冯桂芬提出扩大士绅的政治权力，提倡普选地方自治政府以管理地方的主张。他建议，地方官吏，以本地人担任，因为“官于本地，较之他乡宜自爱自重”。^[10]取官之法，不应都源于科举，还应实行“公举”之制，其总的原则是“荐举之权，宜用众不宜用独，宜用下不宜用上”。^[11]郑观应也提出同样的观点，认为如果地方官吏都由民众选举，那么中国地方的弊政皆可消除。而陈炽则提出更为具体的意见，他提出不仅要普选官吏，还要对地方官吏进行监督制约。当然这些大都是一般性的倡议，而没有具体举措。

上述中国早期维新思想家提出的地方自治的主张并非完全西方意义上的民治、民主等观念，有其历史局限性。这种地方自治的主张，不同于近代意义上西方的地方自治，而是一种较为粗浅的中央与地方的分权精神。其出发点在于“养民”、“生民”、“保民”，乃是传统思想的自然延伸。其设议会，主要目的也不在于实现真正意义上的民主，而是使得君民不隔，上下相通，其举乡官，主要在于得民心，固民心。这些认识并没有脱离中国传统的民本思想的范畴，同西方以民权为基础的议会制度和自治制度存在着很大差距。

(三)地方自治思想的发展

甲午中日战争后，民族危机的进一步加深以及民族资本主义的初步发展，新兴资产阶级的政治代表开始登上政治舞台。有感于堂堂中华帝国败于东洋小国日本的惨痛教训，他们认为只学习西方的科学技术并不足以挽救中国的命运，更应该借鉴西方的“政法制度”，特别是采取西方的议会制度和立宪制度，改革中国的政治制度，以挽救民族危亡，使国家富强。至此，其思想的境界也由传统的民本意识向民权、民主意识演化。正是在这一背景之下，作为西方民主宪政组成部分的地方自治，自然成为他们政治改革中的一项重要内容，并冲破传统的民本思想藩篱，由早期的治民之举演变为以伸民权、开民智、兴民德为指向的民治方略。

“自治”这一概念是黄遵宪首先由日本引进中国的。他认为，只有当地居民自己承担起本地区的责任，才能解决他们自己的问题，因而主张实行地方自治，通过训练人民的自治能力，为将来开设议院奠定基础。

维新派的代表人物康有为认为，中国传统政治的“大病”，在于“官代民治，而不听民自治”，因而主张立宪政治;然而中国民智未开，不能骤立议院，必须从地方自治着手。^[12]梁启超于1898年在《论湖南应办之事》一文中，提出伸民权，重乡权，培养人民的政治能力，实行议事与行政分开。文中说:“故三代以上，悉用乡官，两汉郡守，得以本郡人为之，而功曹掾史，皆不得用他郡人，此古法之最善者。今之西人，莫不如是。唐宋以来，防弊日密，于是悉操权于有司，而民之视地方公事，如秦越人之肥瘠矣。今欲更新百度，必自通上下之情始，欲通上下之情，则必当复古意，采西法重乡权矣。”^[13]1902年，梁启超又提出民权系由地方自治产生，地方自治是实行立宪的基础，“民权之有无，不徒在议院参政，而尤在地方自治，地方自治之力强，则其民权必胜，否则必衰”，认为地方自治是“立宪国家之基础”。^[14]严复在翻译英国甄克思《社会通诠》一书中，也认为“地方自治之制，为中国从古之所无”。“此吾国之治，所以久辄腐败，乃至新朝更始，亦未见其内治之盛也。”^[15]他在翻译法国孟德斯鸠《法意》时又明确提出，居今而为中国谋自强，议院代表之制，虽不即行，而设地方自治之制，则“不容一日缓也。”^[16]又说:“窃计中国即今变法，虽不必遽开议院，然一乡一邑之间，设为乡局，使及格之民，推举代表，以与国之守宰，相助为理，则地方自治之基础定矣。”^[17]

在发展阶段，地方自治的思想具有两个比较明显的特征:一是将自治同国家富强联系起来，即要实现国家富强，必须以人民的富强为基础;要实现人民的富强，必须以保民、养民、安民为前提;要实现保民、养民、安民，有效的措施就是实行地方自治。二是将地方自治和兴民权的政治变革运动联系起来，要兴民权，首先必须开民智、鼓民力、兴民德，而开民智、鼓民力、兴民德就应当实行地方自治。这样，就使清末的地方自治思想具有了资产阶级民主政治的涵义，初步反映了当时新兴资产阶级的利益和要求，也为20世纪初地方自治思潮的兴起奠定了基础。当然，这一时期的地方自治思想仍然没有形成一个完整的思想体系，在维新派的整个变法方案中不占主要地位，对于中国社会未能产生广泛的影响。

(四)地方自治思潮的兴起

20世纪初，地方自治思想逐渐形成一股思潮席卷中华大地。地方自治思潮的兴起绝非偶然，是浓厚的思想积累和特定的社会背景相融合的产物。首先，从洋务运动到戊戌变法几十年来，地方自治思想经何启、严复、黄遵宪、康有为、梁启超等维新思想家的大力宣扬，已经开始引起国人的关注，对国人有着重大的启发和影响，而且西方民主民权思想的大量输入，促使国人转变视角思考政治制度改革。其次，从社会背景来看，20世纪初，是近代中国社会发生剧烈震荡而分化重组的时期。一方面八国联军侵华之后，外国列强蜂拥而来，中国正面临被瓜分的危险;另一方面清政府在内外交困的形势下，被迫于1900年下诏变法，以谋朝廷之苟存、威福之长保。在这种形势下，国内外涌现了大量以宣传救亡和政治变革为主题的报刊。尤其是在1905年前后，受日俄战争的影响，舆论界出现了一股主张宪政和地方自治的热潮。这一时期宣传地方自治的主体力量是留日学生、立宪派和统治阶级中的开明人士。

留日学生大量翻译了欧美和日本关于民权自治的书籍，还以《浙江潮》、《湖北学生界》、《汉声》、《江苏》等刊物为阵地，刊登了大量宣传地方自治的文章。他们或把自治同救亡图存和发展实业联系起来，或把自治同宪政、民主政治联系起来。在他们看来，“今日实行地方自治之方法，其简单易行”;“中国之改革事业，其前途之最有望者，莫地方自治者也”;“中国今日之立宪，当以地方自治为基础”。^[18]资产阶级立宪派重要代表人物张謇撰写《变法平议》一书，主张仿行日本地方自治制度，“设府县议会”，实行地方自治。^[19]1902年，逃到海外的梁启超作《新民说》一书，有“论自治”一节，专门讨论地方自治问题。1903年，康有为作《官制议》，其中《公民自治篇》对地方自治问题作了深入探讨，他认为不但欧美因为实行地方自治而强大，日本、俄国也因实行地方自治而从弱小逐渐强盛起来。中国所以“败弱”，“病在于官代民治，而不听民自治也，救亡之道，听地方自治而已”。^[20]

与此同时，统治阶级中的开明人士也加入到宣传地方自治的行列中来。尽管他们中的一些人的主张多停留在19世纪90年代的水准上，但因为他们特别身份的缘故，其影响不容低估。如1904年，出使法国大臣孙宝琦上书政务处，陈述变法维新的重要性，主张实行地方自治，建议省县选举士绅组成“公议堂”，议决地方之事。^[21]1905年刑部左侍郎沈家本亦上书政务处，肯定古代“乡官制”通民情的积极作用，建议乡镇一级在恢复乡官的基础上，兼容各国地方自治制度，成立“乡社”;府县一级，成立议会。^[22]同年年底，政务处在《奏议复刑部左侍郎沈条陈时事折》中，指出地方以官治代替自治的若干弊端，赞同“拟设乡官，辅地方官之不逮”的建议。1906年，清下令派五大臣出洋考察政治，对英、法、比利时等国的地方自治作了详细的介绍。出洋考察大臣归国后，提出:“宜取各国地方自治制度，择其尤便者，酌定专书，著为令典，克日颁发，各省督抚，分别照行，限期蒇事。”^[23]