晚清官制改革的若干反思

五、晚清官制改革的若干反思

晚清预备立宪随着清王朝的覆灭而告终，曾备受全国瞩目的官制改革也成了未及完成的尝试，对它的评价自然变得更加困难。尽管清朝内外的各种社会政治力量对官制改革不满意，没有达到当初社会各界的期望值，但这次改革作为中国从专制政体走向立宪政体的重要尝试，取得了一定的成绩，但留下的教训，以及它可能带给我们的启示也是巨大的。

(一)官制改革的成效

客观地说，晚清的官制改革自1861年总理衙门的设立起，经过半个世纪的时间，成为晚清政治发展中的一项重要内容，尤其是集中在晚清最后5年的改革，它是各种社会政治力量角逐在政治制度上的反映。晚清的中央和地方官制改革是预备立宪的重要内容。清朝统治者尽管固执，但进入20世纪之后，在世界政治体制改革潮流面前，清政府也不得不顶着巨大的压力树起立宪改官的大旗。正如慈禧太后在一道谕旨中说的“为宗庙计，为臣民计，舍此更无他策”。^[50]不过，改革一旦进行，权势衰微的清政府不但不能将改革过程完全控制在自己手中，反倒因此加速了政权的瓦解。但改革毕竟取得了一些成果，某些成果为中华民国所继承，甚至时至今日还能看到些许改制的影子。

1.实行三权分立的体制

此次改革根据西方国家权力制衡的宪政原则，实行三权分立，改变了中国长期以来立法、行政、司法互相牵混，权限不清，行政官既有立法权，又有司法权，三权集于一身，一切“谋决听断”全以其好恶为断的官制之弊。

就中央层面而言，清政府在宣布预备立宪后的第一次官制改革中，就拟定了三权分立的方案，“立宪之精意，即以国家统治之权，分配于立法、行政、司法之三机关”。^[51]清政府虽未能建立起这套体制，但在筹备清单中却有详细的计划，并一直在试行筹办。除内阁、国会之外，“司法独立”也被作为“立宪政体之要素”，一直在积极试办。三权的分立确能在一定程度上限制君权，如军机处的裁撤即明确反映出这一点，军机处是皇权高度发展的产物，因而，有的顽固派提出，“军机处关系君权不可裁”。^[52]它被责任内阁制度取代，无疑是对专制王权的限制。

从准备召开的国会和作为议院基础的资政院来看，它们具有一定的立法权和监督权。《钦定宪法大纲》所附的议院法要领规定，议院“有建议之权”，“国家之岁入岁出，每年预算，应由议院之协赞”，还规定可以“指实弹劾”行政大权等，这实际上是赋予了议院一定的立法权和监督权。后来设资政院时颁发的上谕也说:“立宪政体取决公论，上下议院实为行政之本。”^[53]无疑肯定议院具有一定的立法权和监督权。《资政院章程》更是明确规定它具有议决国家预算、决算、税法、法典等方面的权力。^[54]尽管君主有否决它所通过的议案之权，但种种国家大事首先要经过它“批准”，而且它还有“自行草具议案”的权力，可见它仍是一个有一定决策权的国家机关。一个在中国多年的西方记者经过观察后说:“临时议会已在某种意义上掌握了过去从未指望的权力。”^[55]奕劻在预备立宪之初就说君主的权力“略有限制”。可以认为，在某种意义上，这种制度下的君主，与其说是决策者，不如说是最高仲裁者。

至于司法审判权，明文规定专属大理院，但受法部监督，法部为全国最高司法行政机构。为了防止内阁擅权，清政府又将原设之都察院加以整改，设都御史1名，副都御史2名，与监察御史同任纠弹之责。为肃清吏治，使行政官吏不敢逾法，又仿照西方国家文官惩戒制度，由宪政编查馆修订了行政审判院法，筹建行政审判院，“专理官民不公之诉讼及官员惩戒处分”。根据审判院法，凡官吏渎职和侵害民权，一经人民呈控，一律由该官员的上级行政机构起诉，交由行政审判院审判，根据罪名，分别予以革职、降调、罚俸等惩戒处分。如果官员犯罪行为已触犯刑律，则由所属地区检察厅起诉，交由普通审判厅审判。

就地方层面而言，地方政府先后仿照中央，实行三权分立。以督抚衙署为全省最高行政机关，以提法使司为司法行政机构，另于省会所在地设立地方高等审判厅，专司审判。至于立法，每省设立省议会作为全省立法机关，在省议会未成立前，先行设立谘议局，作为省议会的基础。各府(厅)、州、县亦相应设立议事会作为各府(厅)、州、县的代议机构，同时还成立了参事会。由此可以很清楚地看到西方三权分立政治原则的运用。

及至1909年，全国除新疆外，各省谘议局均告成立，并开始了议员选举。省谘议局的成立对中国地方政治产生了重大的影响，它使议政机关与行政分离，中国历史上首次出现了地方性的近代化议政机构。谘议局作为民意机关，扩大了地方的政治参与。各省谘议局讨论的议案，涉及行政、自治、财政预算、税收、公债、实业、教育、治安、改良政俗以及地方兴革等一系列问题。尽管督抚有权监督谘议局的选举及会议，可令其停会或解散谘议局，影响了谘议局作用的发挥。再加上人民自治意识不强，对谘议局大多感到陌生，对选举活动并不热心，而且对议员的资格限制很严，谘议局只能在有限的程度上代表民意。但谘议局毕竟利用了这个合法的平台，参与兴革地方大事、监督地方财政和监督地方行政的决议，弹劾贪赃枉法、腐败无能的官吏，同时根据章程的规定议决某些省政，要求督抚遵照执行，对督抚的个人权力有所限制，在维护各省的地方利益方面起了一定的作用。

在司法改革方面也取得了一些成效。据法部奏报，1909年全国22个行省均成立了高等审判厅，地方审判厅和初级审判厅数目如下:

1909年全国审判厅数目

续表

(资料来源:《清朝续文献通考》，卷133，《职官十九》)

在各级审判厅还附设了检察厅，数目与审判厅相同，此外直隶还设立了两所高等审判分厅及两所检察分厅。^[56]这标志着全国范围的司法改革有了一定的进展。这些审判厅成立后，有的也在积极开展工作，至1908年末，奉天省各级审判厅结案达7000余起之多，“商民称便”。

2.改革不合理的任官制度

清代不但政治机构设置有欠健全，在官吏任用方面也存在许多不合理现象。如官吏的任用存在严重的民族歧视，同样是科举考试，会试中名额前10名的第四、五、六名应留给满族子弟，他们的试卷也单独另出，以示优待。同一大学士，满洲贵族则尽人可得，汉族官员则非科甲出身不能。又如地方各级政府大多任用吏胥幕客，督抚司道府县办事须与幕客通气。任官若不谙公事，则听其摆布，任意妄为，即使通晓律例，亦不敢不俯首应诺，而贪贿舞弊更甚于书吏、门丁。

西方各国及日本的官吏一般均受过专门教育和训练，迁转升调一般不出本系统本部门，故从政有驾轻就熟之便。中国恰恰相反，官吏既未受过专门教育训练，又无专业知识，迁转升调不论事情之异同，但论阶秩尊卑、治地肥瘠，悉由吏部抽签分发，且迁调频繁，朝拜夕迁，“部院大臣可以忽兵、忽工、忽刑、忽礼”。“今之尚、侍，刑部之律未谙，俄而调理财政;户部之席未煖，俄而又拿铨衡……今之督抚，朝由陕甘度陇入关，而迁闽广，夕又由闽广涉江泛湖，而量移云贵。”^[57]

对于官吏任用制度上的这些不合理现象，在官制改革中基本得到了纠正。1906年宣布预备立宪，在新制定的中央与地方官制中明确规定:嗣后任用官吏一律量能授职，择才而用，不分满汉。宣布嗣后在官吏的惩治上，取消满汉区别，一律以法律为准。鉴于吏胥舞弊、败坏吏治，经宪政编查馆奏请，清政府仿照西方各国及日本聘用书记官的制度，于1907年宣布嗣后停止任用吏胥，改为聘用书记官、书记生。书记官、书记生必须是专门学校毕业生或积有劳资、富有才干和行政经验的生员，依其能力与水平，可与本衙门各级官吏一样迁调升转。对于官员任用回避问题，在1906年制定的中央与地方官制章程以及城镇市乡自治章程等有关官制官规中，明确宣布废除或不再做出这种规定。至于官吏的升调迁转，1903年清政府对新设立的外、商、学、警四部规定:除尚书、侍郎按旨奏补外，其部内丞、参以下各官不再由吏部抽签分发，改用荐辟制度，悉由本部长官奏调委派，由旨特简，不拘成格资历，备求真才实学。如奏调之官不称职，可以咨回，称职者可以久任。1906年制定的新的中央与地方官制明文规定，“其海陆军、裁判、外交、教育各官，皆宜各用其长，自为迁转，一如各国之例。自余各职，亦皆既效一职之长，不得更冀他途之转，内而丞、参、郎、员，外而诸司府县，凡就任者必光策其悠久之功”，^[58]以保持官吏任用的稳定性。

3.官员的素质得到提高

在官制改革的过程中，清政府通过两个途径来提高官员的素质:首先，一批具有西学基础的新型知识分子开始被纳入官员系统，他们悄悄地改变着官员的构成，在体制内推动晚清改革的进行。改革中新机构的设立需要新的角色去承担，清政府规定以后官吏从各种专门学校毕业生中挑选，1907年续制定外省官制，规定“各直隶州厅及各州县佐治员缺，中学以上均可与考”，^[59]经考试合格方能任用。随着科举制的废除，新学堂大批兴起，出国留学也形成热潮，新学堂和留学热潮培育了一批又一批新型知识分子，给中国知识分子队伍增添了新鲜血液。他们走向社会各界之后，逐渐改变着社会群体的内部结构和素质，对我国社会的发展进步产生了重大而深远的影响。以政界来说，晚清20个省谘议局63位正副议长中，有21人受过新式教育(其中17人为留学生)，新型人才占1/3。^[60]在各行政部门中，教育行政机构中的新型人才所占比例最大，如湖南省的教育行政机构——湖南学务公所共有员绅24人，其中从新式学生中升任的9人，占37.5%。^[61]新式人才在思想观念、思维方式和行为模式等方面与传统官员都有很大的不同，他们对封建的陈规陋习十分不满，力主实行改革。在进入政界以后，为中国古老的官场带来了一股新风。

其次，是地方督抚通过派遣州县官员出国留学、游历等方式提高官员的素质。行政改革及预备立宪的推行，必须在传统官僚体系中推动。因此，如何变化或“改造”旧官僚及准官僚应与培养新官僚同等重要。1902年，张之洞设立勤成学堂和仕学院，作为行政官员的训练所和预备处。其中，仕学院是为在职和候补官员开办的，1905年仕学院章程进一步明确了仕学院的相关制度，按照章程，规定学额，取府州县50人，佐杂100人，须品性端正、文理明顺、身体健康、无不良嗜好且年龄在35岁以下给予薪水待遇;课程为法律、地理、财政、格致、图算、武备、交涉、文牍、方言(外语)9门，一律必修;毕业举行考试，成绩优异者优先委派要差，不合格者不准委差。^[62]张之洞还鼓励职官出国游历和留学，1904年派仕学院学员20人和候补人员10人赴日留学，1905年又派新补州县12人赴日考察。1906年又要求两湖新补州县自费赴日考察6个月，或赴欧美考察9～12个月。^[63]袁世凯也将实缺州县新选新补各员，未到任之前，派往日本游历，“参观行政、司法各署及学校实业大概情形”，目的在于使“出洋之地方官日见增多，庶新政不致隔膜”。^[64]同时，派遣士绅前往日本游历，以此提高官员的素质，使他们具备推行体制改革的能力。

通过吸收新知识分子和改造旧官僚两种途径，晚清官员系统中，具备新知识的官员增多，官员的知识构成朝着有利于行政现代化的方向发展。

4.政府功能趋于完善

中国政治制度开始向近代蜕变，在经济管理方面表现得比较突出。政府作为一国或一地的行政机关，负责本国或本地区的行政事务，不仅具有征税、治安和防御外敌入侵等传统的控制功能，而且还有一个重要的功能，即经济管理功能。政府的经济职能是指以政府机构为主体，从社会经济生活总体的角度，对社会经济事务进行全局性的规划、协调、服务和监督的功能。

从19世纪60年代开始，清政府在“求强”、“求富”的口号下，开始了经济近代化的过程，经济职能在逐渐强化，在最后10年尤为明显。在此期间，清政府不仅颁布了一系列经济法令、法规，如《商人通例》、《公司律》、《商标注册暂拟章程》、《破产律》、《试办银行章程》等，而且还设立相应的机构，配置专职官员，专门从事社会经济事务的协调、管理和监督工作。中央设立了农工商部、邮传部，地方设置了大量的诸如洋务局、商务局、劝业道、调查局等专门职能机构，这种办一事设一局的状况也同时带来了管理上的混乱。晚清预备立宪时期，清政府试图通过官制改革进行整顿。清政府谕令各省设立劝业道，各省劝业道就所治之地方设立劝业公所，内分总务、农务、工艺、商业、矿务、邮传六科，主管各省农业、工业、商业、交通、矿务、邮传等项实业建设，归总督与中央农工商部双重领导，成为各省综合性经济管理部门。与此前相比，晚清地方政府在专业分工方面有所发展，如湖北省在新政期间新设机构21个，其中政教军警方面11个，农工商方面6个，财税金融方面4个。^[65]这些新机构在管理方面规范化、专业化的程度越来越高。政府在结构和功能上，经过内部的改革，得到了更新，以便更有效地领导改革的进行。不过很多新机构虽然设立，但真正懂技术懂业务的管理人员毕竟有限，而且由于封建政治结构的局限，还不能完全适应社会政治经济发展的需要。

5.为后来社会提供了政府的组织模式和经验

抛开清政府满人集权这一失败之举不说，单就官制改革的制度层面而言，实际上有利于理顺中央与地方、政府机构内部的各种关系，并建立统一、有效和负责任的权威性政府。尽管由于各种矛盾，清政府最终未能建立起中央集权的有效政府，但这套政府组织与运行规则本身就是改革的一项成果。改革的成果也被北洋政府和民国政府继承了下来，如立法权、行政权与司法权分离，四级三审制一直延续到1928年。东三省府、州、县皆为一级机构的建制也为国民党政府时期实行省、县两级制管理提供了经验。由此可见，官制改革的某些成果并未随清王朝的灭亡而付诸东流。

(二)官制改革失败的原因

亚洲各国是随着西方殖民者的东来而被迫开始政治、经济体制变革的，作为亚洲有着深刻历史、文化渊源的两个相邻国家，日本和中国先后走上了立宪改官的道路。日本明治维新的官制改革取得成功，促进了日本立宪政体的实现，一跃而成为世界强国。而中国的官制改革以明治维新为蓝本，处处模仿日本，却加速了晚清王朝的崩溃。我们将晚清预备立宪时期与日本明治维新时期的官制改革置于两国宪政建设的背景下予以比较考察，以此来探讨晚清官制改革失败的若干原因。

1.中央政府内部缺乏凝聚力

日本通过明治维新成功地实现了政治领导核心的转换，将政治权力转移到以明治天皇为首的具有改革开放精神的下级武士手中。日本长期实行二元统治体制，统治之名与统治之实相分离。幕府统治末年，传统的政治结构在加强国防应付外海入侵方面已无能为力，因而引起了一场争夺国家统治权力的斗争。这时，人们自然把注意力集中于天皇身上，视之为当然的领袖。这一方面是由于传统天皇的概念一直根植于人民的信念中，尽管当时皇权衰微，但“在理论上，他仍是一切权力的渊源……有着激发永不消失的最深笃的忠义感的不可思议的力量”，^[66]另一方面是由于儒学及其影响下的历史研究“使人看到中国是由皇帝，不是由领主统治的，而日本当初也有这样的制度。因此，天皇日益受到重视，而将军和天皇的关系开始受到怀疑”。^[67]在“尊王”的旗帜下，中下级武士拥戴天皇执政，终于实现了政治权力的转移。而中下级武士集团之所以成为改革的领导力量，是因为“他们相信即使现代化意味着丧失他们的特权也是值得向往的”。^[68]这就使政治体系内部具有一批热心推进现代化变革的中坚力量。

晚清的官制改革本来就是内外压力的产物。在清政府启动改革时，其面临的社会政治环境已相当险恶，清政府也面临着严重的权威危机和合法性危机。因此，清政府领导改革的能力受到了很大的考验。晚清的官制改革历经慈禧太后与摄政王载沣两代领导人的主持，他们的个人素质之于当时政局的影响十分明显。慈禧当政之时，由于她政治斗争经验丰富，又善于玩弄权术，因此尚能够驾驭和平衡各政治集团错综复杂、争权夺利的关系，各项改革措施也能照常推行，朝政大局也尚能保持相对稳定。1908年慈禧太后去世，她的死“使王朝失掉了一个最能干的人物”，“失去自太平叛乱以来维系这个解体国家的一个强手”。^[69]而其继任者载沣则根本无能力充当新政的领导者。载沣系宫廷少壮派贵族，没有多少政治统治经验，加之生性懦弱，缺乏定见和统治谋略，根本不具备改革所需要的才干和魄力。他监国后，见大权旁落，深感皇室的危险，拼命加强皇族集权。官制改革中，政要多用亲贵，竭力排斥和打击汉族官僚。他以戊戌年间袁世凯曾出卖其兄光绪，借口袁有“足疾”，解除袁的兵权，将他逐回河南老家。湖广总督张之洞有见于此，“震惊无所措”，为求自保，自动交出所编新军，于是，载沣任命铁良为陆军部尚书，将兵权收归到自己手中。在第一届责任内阁中，新内阁以奕劻为首，皇族成员占了7名，且掌握军事、财政、外交等重要部门。载沣这样做，只在形式上加强了皇权，非但不能使自己强大起来，且这种做法只能激起汉人的排满情绪，从而使统治集团内部本来就已很深的矛盾更加激化。

由于改革方案在极少数高层领导集团中就不能达成一致意见，因而不可能形成改革所需要的强有力的领导班子。这样，就失去了改革得以成功的前提条件。

2.中央政府对地方失去控制力

加强中央集权、建立集权政府，是后发外生型现代化国家走向近代宪政民主制度的基本前提，而中央集权体现为中央政令能够及时、有效地得到贯彻，正如亨廷顿所说:“集权，特别是权力不多的体系中的集权，是政策革新和改革的实质性必要条件。”^[70]在是否实现了中央集权方面，中、日两国存在着较大程度的差别。

面临西方咄咄逼人的压力，日本政要充分认识到，要想免受中国那样的悲惨处境，就必须抓紧时间，调动一切资源，发展教育，建立强大的国防力量与现代工业，实现“富国强兵”的目标。要实现这些目标，就必须集权于中央，“若要日本不沦入殖民地之列，除专制或家长制的办法而外，明治领袖们似乎也别无良策了”。^[71]因此，明治政府一经建立，便通过版籍奉还、废藩置县、改革兵制等措施，削弱了地方势力，将行政、军事权力收归中央，并将各个阶层成功地纳入到集权的体制中，这就为进一步推行改革措施提供了基础。当然，日本这时的中央政权已不是原来君主独裁的政治体制，它有效地完成了对各个派别的整合，实现了对权力的共享，从而成功地实现了政治体制的转化。日本中央政府的集权之所以成功，不仅在于中央政府的武力威慑，也与日本人长期形成的集体观念和改革中日本领导集团的坚强团结与目标一致等是分不开的。

中国长期以来是集权官僚制国家，然而由于政府统治能力有限，政令很难贯彻到县级行政区域以下。道光、咸丰以来，外力的侵逼和太平天国农民的造反使得朝廷无力应付，被迫授予地方政府更多的权力。特别是湘军、淮军等地方武装的兴起，使地方督抚的权力大大膨胀，中央权力日渐衰微。清政府不仅试图通过各种制度和措施将地方上的财政权和军权收归于中央，而且在司法行政上，要求提法使司由法部直属，以收“法权统一之效”;在地方官员的任用方面，“铨选除授之事属于吏部”，民政部要求拥有“统属考核之权”，“以收监督地方行政之效”。清政府的意图很明显，想收回督抚手中的财权、兵权、司法权和用人权。这对于后发外生型现代化国家的发展而言，确是必要的，但由于晚清督抚掌控地方一切政事的局势已经形成，以及清政府借中央集权之机，重用满人、皇族成员，因而引起汉人的反对，形成民族矛盾，也使官制改革隐为变质，集权之势未果反而加剧了清政府的崩溃。加之清政府在对外战争中失败、赔款、割地、求和，外不足以保权益，内不足以安百姓，其统治的合法性几近丧失，因此，直至清亡，清政府集权中央，建立绝对主义国家的企图都未能实现。梁启超在《中国积弱溯源论》中，深刻地指出了中国对日战争失败的原因——权力的分散。

3.国内经济、文化的落后

在日本，主要的社会政治力量包括统治集团、封建贵族、商人和农民，以中下级武士为主体的统治集团是日本变革的主导力量。这批统治核心的成员年龄小，多有出国经历，思想开放，在整个变革时期，他们以“精力充沛和目标一致著称”。^[72]封建贵族是传统社会的主体，但随着商业的发展，其势力日渐缩小。而农业的商品化使大批农民进入市场，实际上，市场的发展使农民甚至佃农都有了地产，从而部分地消除了“因努力使农民融入团结一致的国家而引起的紧张状态”。^[73]作为新兴阶级，日本商人是旧秩序的直接破坏力量，他们也是明治维新的重要支持力量。早在德川幕府后期，商人与封建贵族依存和妥协的关系已经出现，^[74]从而为改革的成功提供了前提。随着明治政府改革的深入，从旧武士、农民、市民等各阶层中涌现出众多的实业家，^[75]这就扩大了政权的支持性力量。日本维新力量的凝聚力，还有其文化的原因。在德川幕府时期，一般日本人民的识字率就相当高，这有利于整个社会的改革倾向。同时，日本自古就有向外国学习的传统，与中国不同的是，它“没有任何在维持儒教，甚或国学上享有既得利益的类似的统治阶级或身份阶级”，^[76]从而对西学的排斥不甚激烈，也不存在对文化的垄断现象，这使得统治阶级与一般人民大众有着共同的价值取向。这种精英文化与大众文化的接近性，为建立近代国家奠定了坚实的伦理基础。日本文化的相容性，使其能博采众家文化之长，又不失其传统的特征。明治政府建立后，积极推行“文明开化”政策，发展国民教育。研究日本现代化与其文化传统的学者认为，日本明治维新之所以能够成功，一个很重要的原因就是传统和现代的元素能够得到很好的融合，过去的传统能够适应现代的需要和目的。可见，日本经济改革的成功和国民文化的发达，成为壮大现代化势力的根本原因。

反观中国，庚子事变之后，在社会变革思潮的影响下，清政府面对统治的危局，为了解决空前的财政危机，同时也为了与洋商争夺利权，被迫做出政策的调整，采取一系列的经济改革措施。清政府的经济改革，促进了晚清商品经济的发展，在中国造就了一批具有民主意识的近代企业家并形成了一个阶层，而正是他们成为晚清宪政改革的基本支持力量。但是由于传统的根深蒂固的自然经济的影响，以及帝国“大一统”专制集权政治的压抑，大量的人口被牢牢地束缚在土地上，阻碍了农业的商品化，使工商业的发展和经济市场化的程度受到极大的限制。所以，广大农民尚未具备民主的政治意识和政治能力，而近代中国的中产阶级不仅人数少、经济实力不强，并且具有很大的政治依赖性。这种状况使得在中国实行民主宪政制度的社会基础显得相当薄弱，从而制约了晚清宪政改革的发展。历史表明，传统农业社会要实现向民主社会的转型，必须以市场经济的发展(包括农业的商品化)为前提。

与日本相比，中国改革的阻力之所以如此之大，除了中国市场化的程度很低之外，还有深厚的社会文化根源。日本传统社会具有一种“本位观念”的风气，政治体系内的人才录用基于血统制和世袭制的原则，在这种封闭的体制下，出任官吏的贵族常具有一种显著的使命感与责任感，在其公职上颇能孜孜以求，做好其本分内应做的事情。其他有特殊才能而专务于工、商、农业等方面的人士，也愿在其固有的职位上不断努力，以求出人头地。这种氛围使得研究新兴学问成为社会地位低下者摆脱下层地位的切实途径，从而促进了青年人对西学的研究。而传统中国社会由于科举制的影响具有一种“权位本位”的观念，人们把做官看作发财扬名的捷径，因而大多数有才智者均走上了科考之途，专门埋头儒家经典和八股文，从而阻碍了人才向其他方向的发展，也延滞了人们对西学的接受。^[77]另一方面，中国人长期把自己的国家视为世界的“中心”，这种狭隘的观念加上以儒学为主体的中国传统文化的保守性，使国人对西方的影响反应迟钝。在一次次外力的冲击下，民族危机并未对多数人思想观念的转换起到明显的作用，仇视西学、固执于传统的顽固派仍居支配地位，即使那些西方文明的倡导者也不敢与儒学彻底决裂。清政府于改革上谕中便赫然写道“不易者三纲五常”，在根本上仍局限于“中体西用”的范式，从而使改革的深入受到重重阻挠。

4.国内民族矛盾的激化

日本基本上是单一民族，具有相同的语言、文字和生活习惯，有着高度的统一性。日本民族始终奉戴万世一系之皇统，他们对于皇室的尊崇与忠爱之情具有宗教般的信仰，把天皇视为维系民族团结的象征。在日本人的头脑中，没有什么“民族隔阂”、“民族压迫”的概念。

与日本不同，中国是一个多民族的国家。清王朝以少数民族入主中原，因而对其他民族尤其是汉族不可避免地带有猜疑、防范和排斥心理。清政府进行预备立宪、官制改革，本身是在外力压迫下被迫进行的，督抚的重权、立宪派的要权和革命派排满思想的传播，使其对汉人的疑虑不断加深，政治重心开始向满人乃至皇族集权的方向演变。晚清改革官制之前，中央六部设满汉尚书各一人、满汉侍郎各二人，虽然实权多由满人掌握，但毕竟为形式上的平等。这次官制改革，为了明确责任，决定废除兼职和双重领导制，在“满汉不分”的名义下，中央政府机构的最高级官员满、汉、蒙古族之比为7∶5∶1，这“与以前满人和汉人人数相等的安排相比，清政府在取消种族区别待遇的公平原则下，巧妙地把对中央政府的控制进一步置于满人的手里”。^[78]1908—1911年间，满人集权趋势更趋明显，先后把军权集中于满洲贵族，削夺汉族官僚的大权。“皇族内阁”的出现，更是满人集权的顶峰。清政府的收权之举尤其是集权于满人贵族引起了汉人的极大不满，加剧了汉族官僚的反满情绪。体制内的分裂，终于严重削弱了清政府的权威性，加重了清政府的统治危机，破坏了既有的统治秩序，最终加速了清政府的覆灭。王亚南说得好:“假使当时中国的统治者不是异族的爱新觉罗王朝，而是同族的什么王朝，那么，在社会转型当中就少了一项种族间的猜忌与倾轧，也许比较容易实施像日本那样的立宪步骤。”^[79]加之革命派以“驱除鞑虏，恢复中华，建立民国，平均地权”为口号，以推翻清政府为宗旨，无视清政府在宪政改革和发展经济的实际运作上取得的成就，更无意在清政府的政权基础上过渡到君主立宪制。

从另一个角度看，中国人不像日本人那样尊奉万世一系之皇统，中国传统认为来自“天命”的君主权力与地位是可以更换和改变的，加之民族矛盾的激化，使国人很难将清政府视为认同的基础和团结的中心。这些都使得清政府的集权政策难以奏效，也使得官制改革的道路艰难而曲折。

5.改革的策略和时机不对

一方面，晚清官制改革的策略不对。从日本方面看，君主立宪制所要求的集权和政治参与是分阶段进行的，从而使改革比较稳妥，政治参与的扩大得以在政府的有效控制下逐步实现，从而完成国家向近代的转型。从中国方面看，清政府同时面临着中央集权和扩大参与的问题，但中央政府权力危机与合法性危机所致的控制与整合能力的下降，导致集权与分权相互牵制，构成了一对矛盾。清政府试图毕其功于一役，同时解决这两个问题，结果集权未成，反而加剧了分离，终于导致了清王朝的覆灭。

另一方面，改革的时机不对。从日本方面看，明治维新之际，正值西方人忙于对中国的侵略，无暇顾及日本;加之日本偏于一隅，无论在商品市场还是原料产地方面都微不足道，因而所受西方压力较轻。明治领袖们有着高度清醒的头脑，他们正是利用这个喘息的机会，趁着国家尚未败落到不可救药的地步之前，推翻幕府统治，建立了强大的中央集权政府，并推行改革，“奠定了一个强大的独立国家的基础，从而使外国感到侵略是太危险、太无把握的举动”。^[80]在国际环境的压力尚不太严重的时候，及时抓住改革时机，是明治维新得以顺利进行的重要的有利环境。而晚清的宪政改革，本来就是内外压力的产物。在清政府启动官制改革时，其面临的社会政治环境已相当险恶;同时，由于不断的战争失败和不平等条约的签订，清政府也面临着严重的权威危机和合法性危机。因此，清政府领导改革的能力受到了很大的限制。这样，在改革的时机选择上，清政府已失去了最佳机会。如果改革提前10年，清政府当时尚具有一定的权威和政治控制能力，国内局势尚属稳定，革命派尚未形成势力，农民反抗运动也未进入高潮，维新变法的呼声正高，改革就会容易得多。

(三)官制改革的启示

随着我国市场化取向的经济改革的深入，政治体制改革的任务更为迫切。在中国政治走向民主与法治的道路上，研究和汲取中外政治改革的经验教训，对于当代中国的政治改革具有重要的意义。晚清官制改革作为中国历史上离今天最近的一次较大规模的政治体制改革，虽然因为内外交困的原因，最终难免于失败，但其中蕴藏的许多我们这一代人所需要的琼浆，仍然可以给予我们许多有益的历史启示。

1.必须建立强有力的政治领导核心

实现中央集权是政府主导型改革的前提条件，只有强有力的政府控制才能保证改革政策的有效贯彻。同时，改革者必须保持高度的政治团结，具有坚定的宪政价值取向。晚清官制改革中，最高领导集团既不能实现团结，又未能实现对地方政府的有效控制，始终未能建立起改革所需要的中央集权。加之清政府对改革瞻前顾后、顾虑重重，缺乏坚定的改革意志，终于使改革归于失败。实践证明，只有具备坚强的改革领导集团，才能保持社会秩序的稳定，使改革向既定的目标迈进。

2.注意协调社会主要政治派别对权力的分享

从历史来看，强化中央政权，是立宪取得成功的前提和保证，但是加强中央政权，并不等于集权于满人、皇族，而是必须将各个政治派别，尤其是推动立宪的绅商立宪派吸收到政权中来，沟通各个阶层的参政渠道，建立一个获得各阶层普遍支持的政治体制，在体制的转换中实现权力的交替。这不仅是政治改革取得成功的基本条件，也是走向近代化的必备要素。时至今日，团结大多数，保持社会秩序的稳定，共同推动社会历史的向前发展仍然是一个需要重视的问题，否则政治改革只能走入死胡同。晚清历史的演变，清楚地表明了这一点。

3.必须大力发展市场经济和文化教育

经济改革是政治改革的基础，“如果超前的政治发展没有相应的经济基础的及时赶上，并提供坚实的基础，那么超前的政治发展，也就可能因基础的薄弱，而陷入危机”。^[81]日本的政治改革经过了长期的准备，文化教育和经济获得了一定程度的发展，相应地具备了政治改革的前提条件。而晚清的官制改革是在封建地主土地所有制的基础上进行的，加之封建文化的根深蒂固，使制度的建立和运作缺乏应有的基础，这是改革失败的根本原因。

民主政治与市场经济具有密切的关系，民主政治以市场经济的发达为前提。“市场和民主是人民控制统治精英的互补性和竞争性的方式。”“民主仅仅是人民控制的一种特定方式，而市场则是人民控制的另一种方式。”^[82]随着市场经济的发展，民众的民主政治意识得到培育，民主政治的社会基础——市民社会也得到培植，中产阶级的力量得到发展，从而为宪政民主制的建立奠定了深厚的基础。^[83]因此，要进行政治改革，提高中国的民主与法治程度，必须变革传统的经济结构和性质，大力发展市场经济，同时进行文化的再造，开启民智，革除传统文化中保守、惰性的因素，建立尊崇宪法地位的宪政文化，促进民间对变革的支持性力量的发展。

4.选择合适的改革策略和改革时机

从改革进行的方式和步骤看，可分为“休克式”疗法和“渐进式”改革两种。前者是一种激进的、“一步到位”的改革策略，往往要经过一个“阵痛”的过程，极易导致社会的混乱和经济的衰退，后者则是一种缓进的、“迂回包抄”式的改革策略，是分步走，逐步展开的过程，不会直接触及既得利益集团的重大利益，因而往往可以避免社会的震荡。对于像中国这样情况复杂、文化观念保守、又无改革成功经验可资借鉴的大国来说，采取“渐进式”改革策略较为稳妥。但是，“渐进式”策略必须与强有力的政府控制结合起来。清政府的官制改革，本欲采取“渐进式”策略，但由于国际环境的压力和民众情绪的激进化倾向，改革变得愈加激进，阵脚大乱，而清政府又无力控制局面，终于在改革中灭亡。针对后发外生型的现代化国家，沃德指出，缓进的过程，对建立现代化而又巩固的民主政体可能是必要的，在落后地区的实际情况下，常必须要有强有力甚或专制的政府，才能应付体制变革所带来的困难。

晚清官制改革的失败还启示我们，在政治发展的过程中，制度框架固然具有重要的意义和作用，但它只不过是一种外在的形式，与实际的政治运行尚有很大的差距。要实现真正的制度创新，必须使这种制度具有坚实的民众基础和社会条件。内阁、资政院、谘议局这样的行政机构、代议机构也是在清政府的控制下建立起来的，因此其运作和权限很大程度上取决于清政府的意志，也就很难良好地发挥其应有的功能。历史实证研究表明，如果缺乏深厚的社会与心理基础，真正的制度创新和社会转型就不可能实现。