晚清官制改革的历史渊源

二、晚清官制改革的历史渊源

清王朝承袭明制，确立以皇权为中心、宰辅制与部院制相结合的一套官制。自雍正八年(1732年)起，内阁权力转移到军机处;而处理行政事务的机构，主要是八大衙门，即六部(吏部、户部、礼部、兵部、刑部和工部)及理藩院、都察院。吏部掌全国文官品秩、铨叙、课考、黜陟和封授;户部管天下户口、田土赋税、官员俸饷、仓库、钱币等国用;礼部主朝廷礼仪、科举学校、外国贡使交聘;兵部司武官封荫、考绩、军资、军籍、马政、邮传;刑部负责国家民、刑律令和狱断;工部掌工程建筑、水利兴修和机械器物制造;理藩院是个专管边疆民族事务的机构;都察院职掌的是参加议奏、会审案件、稽察衙门、监察考试，此外还有专为皇族和宫廷服务的机构等。这一官制系统一直较有效地发挥着功能，使清朝政治统治在相当长的时期内保持了稳定。但自1840年鸦片战争以后，列强对华侵略日益加深，清王朝的旧体制愈来愈暴露出固有的弊端，无法应付新情况的不断出现。在清政府内部，无论是以奕劻为首的中央枢要，还是以曾国藩、李鸿章等为首的封疆大吏，在第二次鸦片战争之后他们的对外认识有了明显的转变，都主张适应目前之“变局”，略为变更旧体制，于是就有了1860年至1862年之间先后设立的“抚夷局”、“总理各国事务衙门”(简称总理衙门)、“南北洋通商大臣”、“同文馆”、“总税务司”等新机构、新官职。其中总理衙门不仅总揽外交，而且拥有和外国相关的财政、军事、教育、交通、海防、传教等项大权。它打破了传统中国政府的六部体制，开启了中国政治体制近代化的先河，但国家机构的模式仍无大变。

维新时期，官制改革成为变法的主要议题之一，康有为等资产阶级维新派人士对百弊丛生的晚清官制进行了深刻的剖析。他们指出，清朝官制存在三大弊端:其一，中央政府机构设置不合理，官僚机构臃肿庞大、人员冗繁;其二，地方权力层次和范围划分不当，“县上有府，府上有道，道上有司，司上有督抚，凡五等”;其三，选用官员方式陈旧，素质低，在清代，官吏大多是靠所谓“科举正途”选拔出来的，中央实行“官缺制”，地方各级官员搞“捐纳制”，致使大批德才皆无之人“私相授受”，“世代在任”。^[13]维新派同时提出了改革的初步方案:其一，废除捐纳制度，裁撤闲衙冗官等。这些主张基本上得到了光绪帝的采纳。其二，设议院、开制度局及十二分局。康有为主张“开制度局于宫中，选公卿、诸侯、大夫及草茅才士二十人充总裁，议定参预之任，商榷新政，草定宪法，于是谋议详而章程密矣”。^[14]制度局之议得到光绪帝的允准，却终因以慈禧太后为首的保守派的阻挠而未能实现，但这毕竟是康有为等维新派在中国推行君主立宪制的一次尝试，是对封建君主专制政治体制的一次巨大的冲击和震动。

1898年6月11日，光绪帝下诏在全国推行变法，法令规定，在中央新设农工商总局和铁路矿务总局，编制预算决算，废除八股取士制度，开经济特科，裁撤詹事府、通政司、光禄寺、太常寺、太仆寺、大理寺等中央及地方的闲衙冗官等。由于光绪下诏裁撤冗官冗衙，而对被裁撤官员日后的生活出路未做出相应的安置，因而引起了极大的社会震荡。加之维新人士铤而走险，设计出“围园杀后”的盲动计划，从而使保守派找到扼杀维新变法的时机和借口，导致戊戌变法失败。戊戌变法虽遭失败，但官制改革却得以延续。

庚子事变后，慈禧太后和光绪皇帝被迫西狩，政权几度不保。内外交困的情势使得曾经镇压过维新改革运动的慈禧痛下决心，在行政制度结构上进行调整，实施新政。1901年1月29日，清政府颁布变法上谕，内称“世有万古不易之常经，无一成不变之治法”，“一切政事尤须切实整顿，以期渐致富强”。^[15]4月命设督办政务处，作为综理新政的专门机构，承担审查奏折、草拟法案、推行新政及考核新政成效等职责。

在新政的内容中，改革官制是其重要项目。1901年8月，由于总理衙门“体制不祟、职责不专、遇事拖延”，为适应社会环境的变化，改总理衙门为外务部，班列六部之首。为振兴商务之需要，1903年，成立商部，并把1898年成立的铁路矿务总局并入该部。为通盘筹划全国财政，设立财政处，统一币制。为统一军制，编练新军，成立练兵处。为加强地方治安、维护社会秩序，1905年设巡警部，掌管警卫、保安、风俗、交通及一切行政警察事宜等职能。同年，清政府宣布废除科举，举办新式学堂，成立学部。改革中，清政府还裁撤了部分冗衙，在中央首先裁撤的是詹事府(其事务归并翰林院)、国子监(其事务归并学部)与通政司。在地方上，官制方面的改革动作不大，新政时期只裁撤了少量冗官。^[16]首先裁撤河东道总督，其事务由河南巡抚兼理。1904年6月，裁撤粤海关、淮安关两监督及江宁织造。同年12月，裁撤云南、湖北两省巡抚，其事务由云贵总督、湖广总督兼理。1905年裁撤奉天府尹，由奉天巡抚兼理其责，又将奉天府丞改为东三省学政。

1904—1905年的日俄战争日本战胜俄国的事实使清政府大为震动，并由此得出结论:日胜俄败，原因在于政治体制，即立宪国对专制国的胜利。同时，中国社会内部各种矛盾空前激化，更使得清政府意识到，要拯救国家，必须顺应世界大势，进一步推进政治体制改革，才能从根本上解决问题，于是晚清新政进入到宪政改革的阶段，官制改革也由此进入一个新的历史阶段。