凯旋街道“共生型治理”模式的总体实践及运行逻辑

上述有关凯旋街道近年来在城市基层社会治理方面的基本经验概括，涉及城市基层社会治理的体制、机制、方式、手段、队伍、党建等诸多方面。虽然涉及内容极其广泛，经验做法亮点纷呈，但是总体来看，这些经验还只是停留于琐碎的日常微观基层治理实践，更多地仍是一种“细碎化”“列举式”工作经验总结，其价值也主要体现为对已有工作经验的总结和对相关治理实践行为的指导。这种分析总结的不足之处体现在既缺乏有关凯旋街道在城市基层治理特征上的总体性认识与概括，也缺乏对有关城市基层社会治理核心要素的探讨，同时还忽视了对这些核心要素之内在逻辑关系的分析。

不同于这类概括，近年来凯旋街道正越来越趋向于由原来的零碎化实践转向整体性实践，在立足于自身实践经验的基础上已逐步形成有关城市基层社会治理的系统性认知，也在中观层面形成了有关城市基层社会治理的一般性概括。在深入调研基础上，课题组将凯旋街道积极探索出的这种具有地方特色、富有实践成效的社会治理模式概括提炼为“共生型治理”模式。2016年1月26日，凯旋街道党工委书记ZJ^[1]在街道年度工作会议上做了《坚持基层再造，实现共生治理》的讲话，提出要“以未来导向引领凯旋社会发展：打造党建引领下，具有‘共通理念、共荣团队、共治机制、共享平台’的‘共生型治理’模式。”这标志着凯旋街道的基层社会治理创新将迈入一个崭新的阶段。

一、凯旋街道“共生型治理”模式的总体实践

在接下去章节的论述中，本书将主要围绕着凯旋街道“共生型治理”的实践行为及其基本特征进行详细论述，从而更为详细地展现凯旋街道“共生型治理”的基本特征、运作逻辑，并对凯旋街道之所以具有模式性特征提供注解。而此处则主要停留于对后文的实践内容进行一个总体性的观照。

（一）积极构建思想传导机制，深植现代治理的共通理念

在推进社会治理过程中，政府、市场、社会是基层社会治理的三大主体，三者既相互关联，又相对独立，有着各自独特的运作逻辑。如何在基层治理实践中通过构建一整套系统化的工作目标、工作体系、工作方式、工作队伍等来积极促进政府、企业、社会等力量的共同参与、协同发展，逐渐形成一个共通的城市基层治理理念，成为凯旋街道着力创新社会治理的主要内容。在这一过程中，凯旋街道提出了“一四三五”的治理总纲，有效缓解了在城市基层治理过程中街道、社区所面临的政社关系失衡与治理效率低下、群众满意度不高的问题。这其中，“一”是指一个奋斗目标，即建设“幸福、文明、和谐”品质生活新凯旋；“四”是指继续坚持四项工作原则，即在日常工作中要做到坚持“问题导向”“系统整合”“民生为先”“文化引领”；“三”是指三个工作导向，即坚持“问题导向”“需求导向”和“未来导向”；“五”是指坚持五项基本工作方法，即坚持“理念引领”“队伍推进”“自主运转”“体系优化”“载体驱动”。凯旋街道“一四三五”基层治理工作思路涉及基层治理的工作目标、工作机制、工作方法、工作平台、工作队伍等方方面面，可以说已成为当前整个基层治理的总纲。凯旋街道“一四三五”基层治理工作思路的提出，是一个梯次更新、循序提升的理念探寻过程，最初从2011年底提出后便一直在实践中发展完善至今；同时，更难能可贵的是，这样一种基层治理思路在发展中又体现出了一以贯之的继承性，街道这些年始终在强调与坚持着同样的奋斗目标、工作导向、工作原则与工作方法，正是这种继承性将街道工作中原本处于碎片化、阶段性的工作理念提炼为系统化、承继性的工作思路。正是由于近年来凯旋街道始终坚持以系统思维为先导，以优化治理生态为目标，紧紧抓住“人”和“机制”两大关键要素，积极构建思想传导机制，深化现代治理理念认知，持续推动“一四三五”的治理思路落地，使其成为凯旋街道上下开展社会治理的共通理念和智识资源。

（二）注重塑造特色服务品牌，营造街区治理的共识文化

改革开放以来的市场化改革，日益改变了传统均质化的社会结构，社会成员无论在利益结构还是在认知观念结构方面都呈现出了明显的分化，整个社会也日益呈现出个体化、碎片化的特征。正是在这一背景下，如何重新塑造出一个社会的生活共同体、价值共同体无疑显得非常重要。而要达到这一目标，提升城市人的生活满意度、生活归属感以及人们之间的凝聚力，关键还在于以“文化引领”为支撑，形成一种共识的城市基层治理文化，通过这种共识的城市基层治理文化去极大地丰富城市居民的精神文化生活，促进文化交流与沟通，促进社区认同与归属感，增强社会的凝聚力，从而形成社区价值共同体，为社区的可持续发展提供动力机制。近些年来，凯旋街道结合居民需求，盘活辖区资源，积极开展了一系列富有鲜明特色的公共服务、文化服务建设，不断增强居民对社区生活的认同感和归属感，从而营造出了一种幸福、文明、和谐的地方共识文化。一是成功打造了诸如“凯乐惠”“凯之韵”等一批“凯字头”的服务品牌与文化品牌，为社区居民提供全方位、多层面的优质社区服务，形成了凯旋特有的社区文化。如在“凯之韵”文化惠民工程上，通过建设“凯之韵”文化艺术基地、培育“凯之韵”艺术团、举办“凯之韵”市民文化艺术节等活动，极大地陶冶了社区居民的艺术情操。二是发动社区居民积极进行自治协商，制定了社区居民统一认可的、约束性的社区公约，为创建文明和谐的社区，促进城市基层稳定，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体提供了有效支撑。三是积极开展了“德系凯旋”主题实践活动，通过道德讲堂、榜样评选、活动实践等方式，将社会主义核心价值体系的基本内容潜移默化到居民生活中，形成了凯旋人“诚善和美”的精神品格和价值追求。总体来看，通过以“文化引领”为支撑，凯旋街道形成了一种城市基层治理的共识文化。这种地域文化滋养着当地的社会生活生态，提升了居民的文化素质，凝练了居民的文化共识，促进了社区共有精神家园的建设。

（三）精心再造能动治理结构，打造自主运转的共荣团队

社会治理的核心在人。如何建设一支秉持先进治理理念、具备现代治理能力的能动的城市基层治理队伍，不仅是有效克服当前城市基层治理中普遍存在的工作任务碎片化、工作态度消极化、治理成效表面化等弊端的重要手段，同时也是将“共通理念”“共识文化”等城市基层治理因素付诸实践的必然选择。在日常的基层治理实践中，凯旋街道紧紧抓住“人”这一关键因素，以“共荣团队”为目标，以再造能动性治理结构为着力点，通过系列举措着力打造了一支具有自转力、执行力、创新力的能动型的城市基层治理队伍，极大地增强了城市基层治理队伍的主体意识、责任意识和自转能力，夯实了基层社会治理的基础。具体而言，一是建立“六六三”直接联系服务群众团队。这一团队以“片组户”民情联系机制为依托，通过健全党员干部联系基层、联系群众的“六联”制度，搭建问题解决的“三大平台”，有效促使了基层干部深入社区听实话、察实情、办实事，提高了民情联系的网络覆盖率、入户走访率、问题解决率和群众满意率。二是改革创新社工管理机制，有效提升了城市基层社工的工作能力。如为改善社工专业化程度不高、专业技能不足的现状，凯旋街道通过探索“全科社工”的培养模式，形成了“一人多岗、一专多能”的社工培养链，打造了一支“全科知晓、全能服务”的全能社工队伍；为进一步调动社工工作的积极性和主动性，凯旋街道启动了“级差薪酬”的改革项目，建立了量效结合的分配考核新机制。三是大力将各种志愿者纳入城市基层治理队伍中来。当前凯旋街道志愿服务正在呈现出多途径、多形式、多内容的发展进程，志愿者队伍不断扩大，志愿者组织活跃在各个领域，志愿行动不断创新。尤其值得关注的是，志愿服务深入各个社区，直接服务居民，不仅为部分居民提供看得见的服务，更为树立平等友爱、尊老爱幼、邻里和谐的社会风尚起到示范作用。总体来看，作为一个共生的治理体系，正是这样一支具有高度能动性的共荣团队强化了团队的协作能力，拓展了创新互动思维，提升了工作整体执行力，从而推动城市基层社会有效运转。

（四）着力编织立体联动网络，构造多元合作的共治机制

从社会系统工程的角度出发，城市治理的主体要由单中心向多中心转变，建立起以政府为主导，有营利企业、非营利组织或非政府组织、社会公众等多元主体参与、多向度协商与合作的城市治理方式，从而达成对城市公共事务的有效治理，这是城市基层治理发展的必然趋势。城市治理首先强调公民对社会公共事务的自我管理与自治，强调政府与社会的合作共治。在基层治理过程中，凯旋街道以“共治机制”为抓手，编制了一个立体联动的城市基层治理结构，在这一治理结构中政府不再是唯一的治理者，而是由政府、企业和社会组织共同形成一个治理体系，这三方力量分工合作，共享权力，共担责任。具体而言，一是不断优化“三社联动”，塑造共治型城市基层治理机制。在“多元共治”合作共赢的区域共建体系基础上，为统筹协调社区建设、社会组织建设和社会工作者队伍建设，使之相互支持、渗透融合、复合联动，凯旋街道还进一步推进了“三社联动”社区多元参与机制，逐步建立了政府与社区、社会组织、社会工作者“互联、互动、互补”的大服务工作格局，形成了不同治理主体间整体联动与跨界联动机制，实现了基层社会不同治理主体间的协同效应，极大提升了基层社会治理的效能。二是推进“适度网格化”，实现基层治理精细化。凯旋街道依据“便于问责、单元完整、规模适度”的原则，综合考虑居住人口状况、出租屋（间）套数、社区管理工作的难易程度等因素，划分均衡化、服务便捷化、管理科学化、资源一体化的原则，将所辖区域划分为65个治理网格，从而确保对辖区内各类信息的精准掌握和及时更新，弥补了过去对社会动态和信息变化掌控的不足。三是借力“市场化”，激活社会治理的市场机制。如凯旋街道成立了“凯宜居”物业管理服务中心，负责物业企业的日常管理；投资创建“凯创园”，为创业人员提供政策咨询、职业介绍、就业援助、培训教育、小额贷款、工商代办、劳动监察等服务，极大地助推了当地的创业就业。总之，凯旋街道多元共治机制的确立，进一步推进了不同治理主体间整体联动与跨界联动机制的建立，较好地形成了基层社会不同治理主体间的协同效应，提升了基层社会治理的效能。

（五）明确资源整合目标导向，构筑长效运作的共享平台

社会分化、资源分散是当前基层社会治理面临的又一大困境，而建立沟通联系机制、整合各方治理资源，形成优势互补、协同互动的社会治理共生系统，是破解这一困境的关键。近年来，凯旋街道以整合资源为导向，以信息化管理平台、区域性党建网络、枢纽型社会组织为依托，通过建立各类资源共享平台，在很大程度上促进了辖区社会治理资源的有机整合、长效运作，而这也成为凯旋街道有关城市基层社会治理的一条重要经验。具体而言，一是针对较多政务平台所存在的“业务系统重复开发、数据结构兼容性弱、数据大量沉淀浪费”等问题，凯旋街道着力研发“智慧云”服务管理平台，同时整合“凯e通”“级差薪酬管理体系”、问题流转“十一制”等工作载体和制度，倾力打造了一个“智能化、共享化、规范化、统一化、个性化”的区域性服务管理平台。该平台以大数据（内容涉及党建、维稳、民生等）为核心，以“网格微管站”为基础，以条线信息整合为方式，依托“一中心、四平台、八系统”，加强智慧应用，推广智慧服务，实现信息共联共享、办公智能高效、决策研判有据、服务精细精准，使之真正成为一个综合化、智慧化、一体化、高效化的基层社会治理平台。二是针对当前社会资源缺乏整合的现状，凯旋街道打造了“凯联盟·同心圆”区域党建共建综合体，在各社区建立“凯联盟”工作站，在商务楼宇建立“凯尚e家”服务站等，推动了涵盖区域经济、社区服务等七个领域的“七携手七共建”活动的开展，实现力量大整合，共同推进凯旋地区各项事业快速发展与社会管理服务创新。三是建立“凯益荟”社会组织孵化器，促进社会力量的规范成长。作为枢纽型社会组织，“凯益荟”既扮演了社区社会组织孵化器的角色，又为外来社会组织提供了入驻平台，为社会组织提供机构孵化、能力培训、社区落地等系统性、综合性的服务。总之，以信息化管理平台、区域性党建网络等为依托，建立各类资源共享平台，在很大程度上促进了凯旋街道辖区内各种社会治理资源的有机整合、长效运作，从而有助于形成一个优势互补、协同互动的社会治理共生系统，极大地提升了基层社会治理的效率。

二、凯旋街道“共生型治理”模式的内在运行逻辑

凯旋街道“共生型治理”模式的形成，绝不是灵机一动、一蹴而就的结果，而是经过持续探索、深刻反思而日臻成熟的自觉实践过程。因为在对待社会治理这一问题上，凯旋街道的主政者们在日常的治理实践中逐步抛弃了单兵突进、蜻蜓点水式的片面化、表层化治理路径，明确以优化社会生态为目标，以确立系统思维为先导，立足地方实际，深究问题实质，回应群众关切，并通过紧紧抓住“人”和“机制”这两大关键要素，培育社会治理理念，再造街区治理体系，从而逐渐形成了一种良善的社会共生秩序。具体而言，究其运行逻辑，主要体现在以下六个方面：

（一）将加强理念塑造和文化建设作为提高街区社会治理能力的重要前提

在一个世俗化、理性化、功利化的转型社会中，机械的口号宣传与意识灌输难以得到人们真正的共鸣，也无法带动责任感与能动性的生成。凯旋街道扬弃了这种无效做法，立足于街道实际，分析社区问题的难易层次，从看似微小，但具系统性的现实议题出发，在解决过程中凝聚共识，而成功的行动又进一步增强了社区居民对理念的认同及社区文化的归属感。从理论上而言，理念与文化建设是在尊重不同和鼓励差异的基础上形成的，它有效形塑了民众的认知、情感和意识，使得社会动员既能够由上层推动，又能够在一定程度上得到基层的响应和贯彻，并逐渐衍化为一种自然反应。凯旋街道的治理创新正是源于这种坚持，它尝试将理念的价值沉淀成文化，体现于制度，实践于行动，从而形成较为完整的治理框架。通过治理主体共同认可的理念，将社会运行中的传统文化、政治伦理、社会人文等因素逐步导入社区，内化为社会的自觉意识与行动指南，并随社区发展变化不断赋予新的内容与活力。

（二）将构建多元参与、合作共治的治理机制作为实现街区善治的关键环节

街区中的自治组织、社会组织与市场等力量在多大程度上、通过何种方式参与到治理过程中，发挥了何种作用，是考察治理成效的重要指标。凯旋街道在机制设计中，突出社区居民与社会组织在治理中的主体性作用，在治理评价与监督方面增加了社区居民真实感受的权重，如网格的重新划分与评价标准即为具体的体现。街道建立了便于居民诉求的信息机制、监督机制、评估机制与自我服务机制，让居民真正参与进来。在公共产品与公共服务的供给方面，注重区分不同类别及性质，激发不同主体的供给热情。政府、社会、市场、个人各司其职，政府投入、社会组织承接、市场配置、个人奉献等多种形式并存，服务与产品的供给呈现出有序的混合形态。这些机制的综合叠加，造就了治理权力的多维度运行，包括党委、政府与网格之间的纵向流动，“三社”之间以及民众与社会组织之间的横向流动等。权力的纵向流动保证了党政的指挥轴心，权力的横向流动促进了相互约束与合作，实现了社会主体之间的联动与合作。

（三）将发挥街区党政干部队伍的引领作用作为凝聚社会力量的有效途径

无论是从国情出发，还是着眼于资源掌握、分配的主导权力，党委领导与政府负责都是治理创新的必要条件。能够正确研判社会发展趋势、善于思考社会发展规律的领导者与党政队伍，在很大程度上弥补了社会自主力量不足的困境，能够将权力恰到好处地运用在制度构建与机制设计上。凯旋街道的党政部门在理念引领、机制设计等方面突出总揽全局、协调各方的宏观功能，党政部门发挥制度供给、平台建构、服务提供、引导协调等主导作用，主动实现资源的优化配置，扩展多元主体间的治理网络。由此，街道党政部门既充分发挥了权力的作用，又把握住权力的边界，将权威性与包容性同时施加于治理过程中。前者提升了部门内部的精神风貌，后者鼓励了开放式的多元主体参与，赢得了社区居民的信任。党政力量主导但不垄断资源分配，引领而非控制社区建设，从而吸纳更多民众参与，成为凯旋街道实现良性治理的黏合剂。

（四）将整合运用信息技术平台作为提高街区社会治理能力的重要手段

在信息化和大数据时代，政府只有主动适应并积极运用这些技术，才能跟上社会急剧变化的节奏。凯旋街道的“智慧云”服务管理平台建设不仅是“治理信息化”的技术践行，更体现出向“智慧治理”理念嬗变的趋向。首先，云平台的运用打破了政府各部门、政府与民众间的“信息孤岛”。它理顺了政府内部纵向、横向的协同流程，实现了数据共享，构建了不同系统、信息、结构间的处理平台，从而缩短了问题响应时间，提高了工作效率。其次，它改变了原来管理模式中的“多管少理，管而不理”的懒政惯性。通过接驳多个职能部门的处理系统，凸显平台的协调作用，推动部门主动发现问题，尽早化解矛盾。再次，平台体现了治理创新的包容性与综合性。尽管云平台建设尚在初期，但其设计框架却具有开放性，可将更多事宜纳入其中，并能有效整合网格、社区的各类运行及评估机制，从而增加了平台的弹性与韧性。街道可以通过平台压缩问题响应层级，融入多维主体，聚集治理资源，提高治理效率，优化治理思路，从而提高基层治理的综合能力。

（五）将打造高效工作团队、形成绩效共同体作为增强治理责任的重要保障

社会治理的核心是对人的服务管理，而其主体是人以及由人而构成的组织（团队）。凯旋街道在工作中赋予社工、社区与部门一定的权限与自由裁量权，鼓励独立处理问题的行为。同时，通过多种正式、非正式化场合，鼓励个人与部门参与计划制订并发表意见，他们的经验、意见和知识得到重视，增加了完成任务的责任感。更重要的是，凯旋街道的党政领导深刻认识到，新型治理创新需要党政队伍内部的主动作为及团队之间的相互促进，激发个体与团队的参与热情与积极思考，并且保证基层干部是面向社区、向下负责的。由此，通过结构再造，将工作团队打造为绩效共同体，实现党政部门及个人与社区、网格的相互对接与渗透，推动管理、服务真正下移；通过荣誉绑定与利益所得差别化两种手段，产生适度竞争，加强工作主动性，从物质与精神两个维度增强团队的服务意愿，提高团队服务能力。同时，它又通过评价机制的嵌入，保障了社区居民对干部队伍的反向监督与常态合作，找到了自下而上的问题传导与问题解决的动力。

（六）理念、文化、队伍、机制、平台五大要素之间的有机协同是基层社会治理良性运转的根本逻辑

已有基层治理实践的一个重要特点，就是建立在人治基础上的运动式治理，基层治理呈现出了因人而为、因时而为、因势而为的特征，党政治理主体自我运转能力呈现出明显的不足，基层治理能力与治理体系现代化的水平不高。针对这一问题，凯旋街道在基层治理实践中特别重视基层治理自我运转能力的建构，尤其强调以自驱性、持续性为主要特征的基层治理体系的良性运转，而这也是当前凯旋街道有关城市基层社会治理实践中的一条非常重要的经验。从实践来看，这种自我运转能力的治理体系的实现又可以具体化为理念、文化、队伍、机制与平台等五大因素的再造。要保证城市基层治理体系的良性运转，首先需要一个共通的治理理念与文化，以此引领整个城市基层治理；需要一个能够自转运转、独当一面的工作绩效团队和一批精干的社区工作队伍；需要一系列高度制度化的、调动各方社会资源的自转的体制机制；最后还需要一个共享平台的建立以形成一个优势互补、协同互动的社会治理共生系统。可以说这些要素条件相互依存、缺一不可，其中理念和文化是重要前提，队伍是有效途径，机制是关键环节，平台是重要手段。只有实现这些方面的协调互动，才能保证基层治理有序运转。而在实践中，凯旋街道也正是通过理念再造、文化再造、队伍再造、机制再造、平台再造，建立了一个融“共通理念、共识文化、共荣团队、共治机制、共享平台”于一体的“共生型治理”模式，从而有效提升了凯旋街道城市基层治理的自我运转能力，有效地保证了凯旋街道城市基层治理能力与治理体系的现代化水平。　

【注释】

[1]本书所涉凯旋街道领导及访谈对象均隐去姓名，以字母代称。