“共生型治理”模式与西方治理理论

一、新公共管理理论及其评价

20世纪80年代以后，在西方国家，特别是澳大利亚、新西兰和英国等国掀起了以新公共管理（New Public Management）为标志的大规模政府改革运动。其改革的主要内容是国家管理模式向公共管理模式的转变，标志性特征是强调市场的主导作用，崇尚科学的企业管理模式，强调量化数字的企业管理技术，以提升政府的社会管理能力。这一过程大大提高了政府的管理效率，在改革初期发挥了重要的保障作用，可以说是政府进行社会管理的必然发展阶段。^[2]新公共管理理论在实践中的重要推力是重塑政府改革，具体包括国家和政府在管理过程中削减不必要的经费、为顾客服务、增加雇员的能力、帮助社区解决自己的问题、创立工作目标、政府更多地掌舵而不是划船、授权和分解责任、用激励来替代规制、用成绩来决定财政分配、竞争政府、用市场方法而非行政方法来解决问题、用顾客满意度来衡量。^[3]同时，不少学者也积极将制度经济学、公共选择理论、委托代理理论、私有化理论、博弈论等归到新公共管理的范畴，丰富新公共管理理论内涵，并用于指导实践。

新公共管理作为西方国家行政管理改革思潮中兴起的新理论，在西方国家非常流行，但是在国内却招致普遍的批评。第一，学者们认为新公共管理混淆了公私部门的界限及其市场化的管理模式。公共管理的特质在于其公共性，公共的实质就在于代表公共利益，与此相一致，政府和公共部门就必须坚持公共目的，承担公共义务或公共责任。而企业管理则不必考虑公共利益、公共权力、公共行为等。新公共管理忽略了公私部门在管理目标上的差异，前者是努力实现社会的公共利益，后者则以个体利益最大化为目标，这必将造成侵蚀公共利益等不良后果。第二，新公共管理把市场原则视为至上原则，确信通过市场竞争、利益驱动等方式，臃肿的政府就会自动变得“苗条”而灵活。但是市场从来就不是万能的，市场同样会导致政府失灵。过分的迷信市场原则将会使政府在未来发生的困境面前丧失反省和应对能力。^[4]公共行政如果不以民主、公共利益、社会正义作为基本的价值出发点，无法代表和体现“公共性”，其合法性和存在的合理性就丧失了。第三，新公共管理中的“顾客导向”把政府与公民之间的关系简化为政府与顾客的关系，政府提供公共服务，公民享受公共服务，他们之间演变成了生产者与消费者的关系。但是，政府的正常运行和功能发挥依赖于公共税收，而税收又来自公民。公民不仅是消费者，同时也是公共服务提供的参与者和决策者，他们不仅“用脚投票”，而且“用手投票”。其行为对公共服务的方向、数量、质量、公平性等都具有影响力。正如弗里德里克森所说，民众是政府的“所有者”，而非顾客，“所有者概念具有主动性，它可以决定政府的议程，更符合人民的地位”。^[5]

二、新公共服务理论及其评价

基于对“新公共管理”运动的总结与反思，以及对“新公共管理”的各种质疑的理性思考，美国亚利桑那州立大学的罗伯特·B.丹哈特和珍妮特·V.丹哈特于21世纪初提出了一个全新的管理模式和管理理念——新公共服务理论。丹哈特夫妇指出：“所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。”^[6]与以往传统行政理论将政府置于中心位置而致力于改革和完善政府本身不同，“新公共服务”理论将公民置于整个治理体系的中心；强调公共管理的本质是服务，政府或公务员的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会，即“服务而非掌舵”。新公共服务理论推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。新公共服务理论内涵包括：政府应是服务而非掌舵；追求公共利益，公共利益是主要目标而非副产品；战略的思考，民主的行动；超越企业家身份，重视公民身份，服务于公民而不是顾客；责任并不是单一的；重视人而不只重视生产率；超越企业家身份，重视公民权和公共服务等。

新公共服务理论为我们提供了一种关于服务型政府认识的新视角。当然，作为对新公共管理理论的推进，新公共服务理论与其他思想流派和占主流的思想流派相比，在某种程度上是一个相对比较次要的角色。关键地，“新公共服务”究竟是概念的变化还是实质性的变迁，本身是值得争议的，就如同人们一直质问新公共管理与公共行政的区别在哪里一样。至于是否用所谓的新公共服务来概括公共管理领域的变迁，以及这一变迁是否带来了根本性的变化，这一系列的争论可能会持续下去。

三、治理理论及其评价

为同时应对市场失灵与政府失灵，一种全新的社会治理理论应运而生。1989年世界银行报告中首次使用治理一词，随后社会治理理论得到了充分发展。社会治理理论认为，工业社会造就的社会管理模式是政府集权化的、层级的和技术官僚的，而信息社会培育的是分权的、网络化的治理体系，主张“有限政府、法治政府、公众参与、民主、社会公正等理念”。^[7]在反思新公共管理运动带来的治理碎片化问题基础上，学者们提出了更具包容性的、多元协作的治理模式。治理理论出现后，因其自身所具有的合理性和可信结论，很快被用于分析社会、政治、经济、文化等各个领域的现象，并成为我们时代继“全球化”之后又一个时兴的话语，也是理解当代社会现实的一种重要而有益的方法工具与分析框架。然而，治理理论的兴起并不意味着学者们认为它已经是一门成熟的理论，甚至其基本概念、基本观点都存在分歧。不同学者分别从不同的学科视角来研究治理，比如经济学、管理学（如公司治理）、社会学（如社会治理）、政治学（如政府治理）、国际关系学（如国际治理、全球治理）等，由于缺乏不同学科之间的交叉跨越研究，治理理论至今远未达成一致观点。全球治理委员会认为治理包含的内容广阔，他们把集体和个人行为的层面、政治决策的纵横模式都包罗在内，据此认为治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。在世界范围内，一些非政府组织、群众运动、跨国公司和统一的资本市场的种种活动都属于治理的范畴。由此可以看出，治理意指由许多不具备明确等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式，灵活地反映着多样化的规章制度甚至个人态度。它有四个规定性特征：治理不是一整套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制和支配，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；它不意味着一种正式的制度，而是持续的互动。^[8]

尽管存在不一致的观点，但从对治理的共识来看，还是形成了以下四个方面的观点：第一，在治理的主体上，都认同超越企业治理的局限，也突破一国治理的范围，存在一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体（如个人、组织，公私机构，次国家、国家、超国家，权力机关、非权力机构，社会、市场等）、力量和运动构成的复杂网络结构。第二，在治理的基础上，超越国家权力中心论，国家对内已不再享有唯一的、独占性的统治权威，国家仍然发挥主要作用，但必须和其他行为体合作；对外，国家主权或自主性观念也逐渐受到各类超国家体制概念的挑战和削弱。第三，在治理的方式上，既实行正式的强制管理，又有行为体之间的民主协商谈判妥协；既采取正统的法规制度，有时所有行为体都自愿接受并享有共同利益的非正式的措施、约束也同样发挥作用。第四，在治理的目的上，各行为体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，维持社会秩序，在满足各参与行为体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。

四、整体性治理理论及其评价

整体性治理是在新公共管理理论和治理理论基础上形成的新的理论。整体性治理就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理模式。整体性治理理论提出的出发点就是运用现代信息技术拆除部门之间的藩篱，通过整合公共服务的供给部门，实现对新公共管理“碎片化”治理的战略性回应。从“问题—对策”导向出发，整体性治理理论也提出了实现整体性治理的关键环节——协调与整合，这使得整体性治理理论的视角最终又重新落到这两个公共管理领域的传统核心问题上面。^[9]首先，整体性治理视角的出发点是对新公共管理带来的“碎片化”现象进行战略回应。新公共管理的“碎片化”产生了诸如转嫁、项目和目标冲突、重复浪费、缺乏沟通和各自为政、服务质量差等问题。整体性治理正是针对新公共管理产生的“碎片化”问题而被提出的，试图从整体主义视角破解新公共管理运动带来的政府治理碎片化问题。其次，现代信息技术的发展让整体性治理成为现实。信息技术的发展一直是政府治理创新的重要驱动力，政府信息管理技术成为当代公共服务系统日益走向理性化、现代化的重要前提。整体性治理理论认为，当下信息技术的发展为整体性治理提供了技术保障，而信息技术的进步使得政府内部的协调与整合在现代科层制之下会更有效率，这也使得修正因新公共管理运动带来的碎片化问题可以从可能变为现实。最后，整体性治理仍以官僚制（科层制）为基础，以期通过发达的信息技术改造现有的官僚制结构，打破政府部门间条块分割的现状，从而实现各部门间的紧密合作。

协调与整合是整体性治理的两个核心概念，也是整体性治理的最基本内容。协调与整合是公共行政中长期备受关注的焦点问题。协调作为一种治理方法，并非是一种创新，而仅是一种策略性的治理工具或手段。整体性治理语境中的整合，既可指将不同层次的治理、同一层次的治理进行整合，又可指在一些功能内部进行协调和在公共部门内进行协同，还可以是政府部门与私人部门之间，甚至是跨部门、跨国界的整合。整体性治理以满足公众的基本需求为目的，试图通过整合政府部门、企业、社会组织以实现更为有效的公共服务供给与社会治理创新，通过“1+1＞2”的方式以期实现公共物品的合力供给与多元社会的协同治理。整体性治理理论兴起后，又逐步在西方国家发展出协同治理、网格化治理及合作治理等理论分支。

随着整体性治理在许多国家公共行政实践中如火如荼地进行，整体性治理模式似乎成为不少国家改革政府自身的灵丹妙药。但是，无论在理论上还是实践中，整体性治理都暴露出不少问题。其中最为明显的是重返官僚制带来的问题。整体性治理仍是以官僚制为基础的。西方国家一方面鼓吹他们已进入了“没有政府治理”的时代，另一方面又强调政府“元治理”角色，这就会让政府陷入角色定位的困境，难免会导致整体性治理自身存在内在的张力。由“管理”到“治理”的过程，就是希望通过弱化政府作为管理主体的作用，扩大治理主体的范围来破解官僚制带来的弊病，实现对社会公共事务的合作共治。官僚制下的政府管理具有等级森严、上令下行、规则取向、纪律严明等特点。诚然，通过引入先进的信息技术作为协调、整合现代官僚制的“抓手”，的确可以为整体性治理提供技术支撑，但无法从根本上厘清政府在整体性治理中的角色定位。依靠信息技术的进步在一定程度上实现了对原有体制的回归，但这种“重返官僚制”不仅不是对传统官僚制否定之否定的螺旋式升华，而且在一定程度上让政府再次陷入“角色错位”与“角色冲突”的深渊。

五、“共生型治理”模式对上述理论的突破及贡献

上述西方经典公共行政与治理理论均暗含满足公众需求的出发点与公共行政实践中无法摆脱的“政府利益至上”的观念这对张力。官僚制作为近代社会生产力迅猛发展、社会分工细化、组织规模不断扩大的产物，其本身所要求的就是以法理权威为基础、政府利益至上为原则，运用等级、权威、分工、规则等治理工具对权力进行合理划分并分层负责的治理模式。新公共服务理论、整体性治理一方面不得不以官僚制为基础，另一方面又不得不以满足公众的需求为目标。这就造成了政府在治理实践中设计理念与运行机制方面存在着内在的矛盾与冲突。而社会共生论的引入能对治理领域中的官僚制进行适度消解，“共生型治理”模式在一定程度上削弱了政府利益与公共需求之间的固有张力，实现两者的共生共赢，具体表现在：

第一，“共生型治理”架构包括横纵双向互动网络，有利于削弱政府与其所依赖的其他组织之间的张力。“共生型治理”中基层政府以问题为导向，而不是有效的管理过程取向，这样有利于真正解决民众所关心的问题。民众有参与解决某些问题的需求，也就是说政府不能完全依靠自身解决社会问题。基层政府与上级部门、条块之间、政社之间需要进行协调整合，以便为公众提供优质公共服务。当前主流的、相对稳定的官僚制已根深蒂固，各国政府在治理改革中几乎无一例外的都是在原有的官僚制体制之上的渐变式改革。而“共生型治理”架构不仅需要做到政府内部间的协调与整合，还需要正确处理好外部公众的参与诉求，形成纵向行政部门与横向社会参与间的网络化互动，公共管理者是在垂直的权威模式与平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。

第二，“共生型治理”的基础是“服务整合”，有利于缓解政府内部协调与整合的困境。在西方整体性政府改革中，大部门的成立在某种程度上将大量的工作转向内部，以期减少部门之间的协调成本。然而，在实践过程中，大部门内部的协调工作一定程度上依然没能有效运转，很多预期的改进没有得以实现。我国虽然实行了大部制改革，但改革后的一些“大部”，表面上是一个部，但在部内，各个部门还是难以发挥应有的职能。表面上看通过部门的协调与整合实现了对碎片化问题的解决，但并没有从本质上实现社会多元治理的整体性与一体化。“共生型治理”基础是服务的整合，而非简单的组织整合。政府作为公共服务提供者与社会治理的引导者，部门和机构的整合不应是政府社会治理改革的目的，而应是手段，其追求的核心还是如何采取有效的方式实现公共服务的有效供给与社会治理的高效运行。“共生型治理”希望通过整合政府资源，以协调内部机构来实现公共物品的有效供给。然而，实践中一些生拉硬拽的组合使得内部运作更加混乱，责任界限不明确使得治理的效能远非想象中的那么好。如果不从服务性出发进行改革，所谓的整体性治理改革最终没有也不可能走出新公共管理曾经面临的困境。只有通过整合服务的方式为公众提供无缝隙的公共服务才能真正实现以公众需求为目标的整体性治理。

第三，“共生型治理”核心更强调“社会自主”，有利于构建可持续的合作治理模式。社会作为开放的生态系统要求社会治理也必须从重视部门内部的协调与合作转为更加重视政府部门与私人部门、公众的合作，为合作治理创造制度化的环境与路径。过分重视政府内部的整合，容易把政府作为超越性的治理主体，甚至是唯一主体，并没有实现治理主体间的多元化合作。“共生型治理”模式的核心是实现“社会自主”，因而在实践中尤其注重政府与社会组织的合作，通过社会组织、公众等其他治理主体的对等参与，就能使得社会治理模式呈现出政府治理的纵向网络与社会组织、公众参与治理的横向网络间相互交融的特征。这样不仅通过引入其他社会治理主体实现了治理主体的多元化，更能够在多元主体参与的过程中强化对政府治理主体的监督，把官僚制自身弊端带来的负面影响控制到最低限度。

当然，“共生型治理”模式作为一种在基层社会治理实践中形成并提炼出的理论模式，在很大程度上是对以往公共服务和社会治理中碎片化问题的纠正。它与其他理论的关系不是从一种“范式”变为另一种“范式”，因为事实上差异的普遍性并不存在“普遍接受的理论依据”和“普遍接受的使用方法”。因此，期待这种新模式解决社会治理中的所有问题也是不可能的事情。我们认为，在社会治理中，各种治理方式相互渗透、相互影响、相互作用，是一种“你中有我”“我中有你”的互补关系。“共生型治理”模式，如同其他社会治理模式一样，是对新公共管理的一种必要的补充与完善，而不应被认为是一种简单替换新公共管理的范式。