“共生型治理”模式提出的学术与现实背景

一、从“管理”到“治理”：中国社会建设的话语转向

社会共生系统失调直接导致社会危机。在世界范围内社会治理的演变过程中，共生系统中“政府过强”导致国家或政府因素过大，社会空间萎缩，其自主性和自身活力受到影响，加深社会结构内部的对抗性。这类结构常与国家主导型的现代化发展模式相关联，国家作为强盛的合法性来源，政府权威和权力向市场和社会渗透，掌握资源的分配权力，对社会的制衡力量和社会组织的权利形成压力。共生系统中“市场过强”则使得“市场”摆脱或独立于制度制约，全面渗透到社会的方方面面，造成市场独大的新自由主义发展模式，以利益至上全面裹挟社会价值观。上述两种发展路径都直接带来社会治理中的“社会缺失”，共生系统结构长期缺乏制衡的动力机制，严重损害了公共利益和公正性。中国在历经了30多年以市场改革为主旋律的经济建设后，从中央到地方乃至基层也越来越密集地释放出各种关于“社会”的信号：“小康社会”“和谐社会”“社会建设”“社会管理”及“社会治理”等成为诸多红头文件、大众媒体和学术文献中使用最密集的概念。^[7]在社会治理的完整谱系中，基层社会是一个社会的重要组成部分，也是社会的根基和重点。完善基层社会治理对维护整个社会的安定有序起着重要的基础性作用。

近年来，不同的学科和相关职能部门均对中国特色的社会治理进行了理论探讨和实践探索，但在社会治理“治什么”“如何治”等实质性问题上仍没有清晰的共识。追根溯源，某种程度上归因于“社会”是“界定不清的实体”^[8]，而关于“结构—主体”（structure—agency）的争论也一直是经典社会学理论中时隐时现、挥之不去的情结。可以说，社会学从产生之初，就走上了一条不归的“发现社会之旅”。^[9]社会治理中的多重指向事实上也仍然纠结于社会学中这个永恒的话题：变动、活跃的社会个体、群体之于庞大复杂的社会系统之间的关系。从理论研究来看，社会治理的重要意义在于回应市场经济消解了传统的社会联结机制后，面对日益原子化和失范（anomie）的社会溃败危机，如何重塑社会，这关乎社会治理的基本方向。从管理的层面来看，社会治理的重要目标是优化社会治理结构、重建基层社会的稳定秩序，这关乎社会治理的基本路径。前者主要基于西方市民社会、社会资本和社会整合等理论传统，而后者更多的是受到治理理论，尤其是近年来新公共管理学派的影响。政府语境中起初使用“社会建设”“社会管理”的概念，“十八大”后更倾向于“社会治理”的提法。从学界的归类来看，按实践主体和追求目标的差异区分，陆学艺先生根据对社会建设的理解不同将国内学界划分为“社会事业建设派”“社会管理派”“社会结构派”（陆学艺先生更倾向于此派），以及“社会重建派”。^[10]李培林从当前社会建设的主要任务出发，将社会建设的主要内容分为基本民生建设、一般性社会事业的发展、社会安全建设三个方面。^[11]张静认为从中国的传统经验和当前面临的挑战来看，社会建设看起来是求诸管理之道，实质上是探寻社会成员共享的利益及价值的协调机制，即公共制度建设。^[12]孙立平从对“社会”的不同理解出发，将社会建设的理解分成两种思路：如果把社会看成是子系统，那么，社会建设构成党中央关于“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设”五位一体中的一个重要组成部分；如果将社会看成与国家、市场相对应的主体，那么社会建设的目标是“制约权力、驾驭市场、制止社会溃败”。^[13]按照这种区分，陆学艺的前三种类型以及李培林先生主张的前两个方面都可以归入第一种思路，即认为“社会”是一个系统，从社会结构性出发侧重于从社会管理、民生服务和秩序稳定等角度出发理解社会建设，广义上属于“社会管理派”。以张静、孙立平等为代表的学者更侧重从“国家—社会—市场”的关系来把握社会建设的本质，强调培育具有独立自主和自我行动能力的社会，即“社会重建派”。当然，理论分野不是绝对的，孙立平本人也认为尽管自认倾向于“社会重建派”，但也要兼顾社会管理的内容，本质上两者是“互相联系的”。^[14]学者王小章发现两者的沟通点就是作为一系列权利和责任之承担者的公民：政府的民生建设和社会事务服务和施用的目标是作为国家之主体的公民，公民作为社会的行动主体，也决定着社会最终能否真正有活力地“运转起来”。^[15]因此，他提出“促成积极的公民权（active citizenship）”是社会建设的核心。持类似观点的还包括李友梅等学者。李友梅认为理想类型的社会管理只是为我们提供一种初步的分析框架和认知路径，但无法在中观层面上揭示实践中诸多组织及其机制间的复杂因果链条和微妙互动关系。^[16]事实上，“社会管理派”和“社会重建派”两种不同的思路正代表了社会建设中结构性和公共性的双重困境，也构成了当前中国社会治理能力现代化的目标和挑战，即如何将中央政府所提的社会治理中“党委领导、政府负责”之民生服务以及相关社会政策最终惠及民众，如何通过治理结构、管理技术的优化来激活和链接“社会协同、公众参与”的合力，实现政社合作与社会自治。实践中，不少地方政府均将基层社会治理体制创新和优化社区治理格局作为重要的突破口。的确，基层社会是政府纵向科层制管理结构和社会横向开放系统的交点，是社会治理中结构性和公共性张力产生的主要场域。构建有序、自治的基层社会已经成为推进中国社会治理的有益尝试。

二、“行政”抑或“自治”：“共生型治理”模式提出的现实选择

当前，快速推进的城市化进程加速了社会生产、生活和人际交往方式的急剧变迁，传统的公共服务与社会保障供给方式与日益复杂的城市人口构成不相适应，而纵向、单一的治理手段和机制也未能顺应社会结构扁平化的发展趋势，由此导致社会治理和城市建设面临诸多困境。这些变化和问题集中体现在社会治理在空间上的最小单元——社区，从而使社区治理在难度、广度、复杂程度上不断加大。在城市基层社会治理实践过程中，各地的改革层出叠见。这一重要的基层社会变迁同时也成为国内外多方关注的热点，学界出版了大量相关研究成果。从现有文献来看，研究者从类型学的角度把单位制解体后中国城市基层社会治理体系分为三种类型：自治型、行政主导型、混合型。学者对于应该提倡哪种类型有着不同的看法，大致上有以下三种观点：第一，借鉴西方国家地方自治理论并参照其自治实践，对城市基层社会治理做“应然”研究，提出我国城市基层社会（主要指社区）自治的生发条件、发展路径及形态等。第二，基于我国城市基层社会，尤其是社区居委会的角色和功能考察与分析，对城市基层社会治理做“实然”判断，认为当前中国城市社区不存在居民自治，社区只不过是国家对城市基层社会进行管理、控制和基层政权建设的基础单元。第三，主张行政导向和自治导向路径平衡发展，建设政府主导型自治。适当的行政权可以成为保护自治权发展的使者，自治权建设又是行政权合理性的基础。^[17]在这一思想指导下，各地力图从组织架构上实现两者的分离，从而推动城市基层社会治理体制的优化发展。而这一相关内容也成为近些年来关于城市基层社会治理体制研究最为集中的分支领域。

上述分类和争论为我们勾画了一幅有关当前中国城市基层社会治理体制建构的精彩图景，其中，政府的行政管理与城市社区自治这一对张力被认为是中国城市基层社会治理体系建构的主线。但研究存在一些薄弱环节：第一，过分关注基层共同体的形成，强调社区自治在中国目前的条件下易走向形式主义；第二，过分关注基层政权建设，专注社区政治的发展易加剧社区行政化；第三，不可否认，一味强调行政管理与社区自治的分离极易造成认识上的误导，即行政和自治是对立的。事实上，无论是基于理论分析还是案例考察，基层社会治理中的行政和自治关系是动态而非静态的。基层社会治理体系的达成，是两股力量相互作用的结果。行政和自治之间既有合作，又有竞争，从而使得行政和自治不会走向两个极端。过分强调合作会导致基层丧失自主性和独立性，或者过分强调竞争易导致一系列社会秩序问题，甚至威胁政府的合法地位和统治（这是政府所不允许的）。完全自主的自治型治理体系和行政控制的治理体系都不符合中国的发展实际。中国的社会政治现实和目前所处的发展阶段决定了行政和自治必然共生于同一场域。可以说，行政与自治的制衡与相吸体现了基层社会治理作为共生系统的本质，同时二者相互吸引与收放的程度不同又展现出不同的基层社会治理体制及共生系统走向平衡共生的条件及制约。从对当前个别基层社会治理体制改革和创新成效明显的城市来看，在体制层面实现政府行政管理和基层社会（社区）自治的良性互动和有效衔接才能更好地理解转型时期中国背景下的城市基层社会变迁。

事实上，无论是社会治理中的“社会管理派”与“社会重建派”之争，还是基层社会治理创新从“行政主导”“自治取向”的二元对立走向“两者的互动与衔接”，本质上都是对新发展主义思潮中如何实现“公共性”的具体回应。近年来，地方政府为理顺城市管理体制，基本确立形成了“市为主导，县、区为主体，乡镇（街道办事处）为基础，社区（村委会、居委会）为配合”的科学分工、责权明确的城市管理格局。为进一步实现城市管理重心下移，建立起“两级政府、三级管理、四级落实”城市管理体制。从政府子系统内部来看，这样的管理体制一竿子到底，有利于行政指令和举措自上而下快速传达和部署，强化了政府的管理权威。但基于社会系统的视角，类科层化的结构设置方式难以与社会网络兼容，即条状的部门、层级与扁平的社会子单元由于实践逻辑、资源交换方式、约束机制等不同而极易造成失衡的格局。这种失衡乃至冲突主要表现在：第一，政府子系统如果太强大吸纳了其他社会单元（如社区、社会组织）就会大包大揽、注重社会管控。而社区、社会组织等各类单元或主体力量弱小，缺乏活力，参与不足，相互之间未能形成系统、均衡的合作共治关系。第二，伴随城镇化、工业化、信息化进程的不断推进，社会流动日益增加，社会结构日趋复杂，属地化的管理架构回应性不足，协商机制建构不力，管理与服务方式呈现碎片化状态，致使一些基层政府在社会治理上效率偏低、成本高昂，难以为继。因此，必须要重构城市基层社会治理的结构关系，优化共生系统及其网络，树立新的共生实践与共生规范，借助社会共生机制和资源的高效流转来实现基层社会的和谐共生。“共生型治理”模式正是基于上述困境所提出的新型治理之道。作为社会共生论的实践衍生，“共生型治理”力图破解“社会管理（行政主导）”与“社会重建（自治取向）”的二律背反，在竞争与合作中走向基层社会的互惠共生。“共生型治理”模式的积极意义在于政府作为最重要的治理主体正视并厘清了基层社会治理中的结构困境，通过职能归位和权责分离有效地实现了纵向科层制和横向社会系统的整合。同时社会组织、自治共同体的蓬勃发展回应了多元复杂的民众需求，日渐成为家庭、社区之外的新型沟通和交往方式。灵活的治理流程再造、资源配置与信息流转机制也在很大程度上强化了居民和社区、政府、市场与其他社会主体的联系，改善了政社和居民等主体间的社会关系。作为一种有研究和实践潜力的新型治理模式，“共生型治理”将为中国地方治理尤其是城市基层社会治理提供新范式和新启示。