选题背景与问题的提出

我国地方政府债务由来已久。1979年就产生了地方政府负有偿还责任的债务,当年全国共有8个县区举债。1981年,恢复国债发行,开始通过国债转贷、中央代地方政府发行债券,以及通过发行地方城投债等解决地方财力不足问题。20世纪90年代以后,随着地方经济不断发展,借债的地方政府越来越多,负债规模越来越大,矛盾和问题也越来越突出。2008年中央政府放松了借款限制,以推动中国经济安然渡过全球金融危机,地方政府债务规模开始大规模膨胀。据国家审计署2011年第35号公告公布的数字,截至2010年底,全国各类地方政府债务余额高达107174.91亿元,而据中国人民银行发布的《2010年中国区域金融运行报告》中的数据,截至2010年末,仅地方政府融资平台贷款余额就已达到14.376万亿元。

就中国而言,其制定的一系列政府债务相关法律、法规都明确规定地方政府不得自行举借债务。例如,《中华人民共和国预算法》第二十八条规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。而《国务院关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》以及《国务院关于清理有偿集资活动坚决制止乱集资问题的通知》则规定,除国务院规定之外,地方政府不得向社会公幵集资。通过这样一些法律法规,中央政府禁止了地方政府对外举借债务、实行财政赤字政策、发行地方政府债券以及有偿集资的权力,从而限制了地方政府为支持其可能的预算赤字实施的各种债务融资行为。但是,地方政府的自行举债权被禁止,并不意味着地方政府真的不存在债务。事实上,由于地方政府无法通过正常途径达到融资目的,便常常釆用“打擦边球”甚至不合法的手段融资举债,而由于其融资举债手段的非法性,就必然导致地方政府对其举债行为实行秘而不宣的政策,结果就必然导致地方政府债务无法得到有效监管。比如,地方政府就曾经在2009年3月以后借助配合中央政府应对国际金融危机的冲击,落实4万亿元投资计划的配套资金之机,通过大规模筹建“融资平台”并辅之以各种非法担保的手段向金融机构筹措了数目惊人的平台贷款,同时秘而不宣。这些隐秘的平台贷款虽然名义上不构成地方政府的直接债务,但是通过政府担保等机制,如果融资平台无法偿还贷款,最终这类债务的还债责任必然要落到地方政府身上,所以实际上它们构成了地方政府的重大隐性或有债务。然而由于这类债务的隐蔽性,使得大量或有债务游离于中央政府、人大的监督管理以及公众监督之外。显然,债务的不透明性强化了其危险性。如此巨额的债务如果形成现实的债务,则地方财政无法支撑,于是这便形成地方政府的巨大债务风险,这种债务风险如不及时加以防范和化解,必将引发财政危机和金融危机乃至社会危机,从而对国家的可持续发展构成严重威胁。因此,地方政府债务风险不仅仅是一个经济问题,同时还是一个重大的社会和政治问题。事实上因地方政府债务失控而可能导致的政治、经济与社会灾难已经引起中央政府和社会各界的高度关注,成为中国亟须解决的重大问题。

综上所述,政府债务风险问题已成为包括中国在内的世界各国的关注焦点。由于中国的特有国情,目前其政府债务风险主要表现为地方政府债务风险。然而,如果对地方政府债务风险不加以防范和控制,则完全有可能上行引致中央财政风险,进而引发系统性的金融风险和社会危机。

要探究地方债务问题的根源,就必须从地方债发行的主体地方政府入手。一方面,我国目前所采用的是运行了近19年的中央和地方分税制,在这种分税体制下地方政府收入和支出不匹配,导致地方政府在压力之下平衡财政政策理念无法贯彻,财政赤字成为常态,政府债务负担直线上升。此外,我国地方政府具有强大的意愿与能力深度介入城镇化进程,克服巨大的交易成本,迅速实现发展机遇。对于地方政府而言,其损益分析可简化为:收益是繁荣的工商业带来的财政收入增长、土地价值与其他政府掌握资产价值的增值,成本则是各项投资与组织成本等。在这样的损益考量之下,地方政府无须计较单个项目的经济合理性。地方政府希望在GDP锦标赛中脱颖而出,显示给中央政府最好的政绩。这种格局很可能导致地方政府在强化政府对社会资源的支配权、放大杠杆率的道路上无穷推进,而毫不顾忌由此带来的不可持续问题。地方政府债务在这两个压力的作用下不断推高。

由以上分析可知,财政体制和政府治理制度是地方政府债务形成的深层次原因,在此基础上对地方政府债务问题加以研究,有着重大的现实意义。正基于此,本报告从政府竞争的角度将进行以下两方面的工作:

其一,在理论和实证上证明并检验中国式中央政府和地方政府间的财政关系对于地方政府负债的影响。也就是说,中国式的财政分权所带来的地方政府财权事权不匹配会不会是地方政府债务的成因,并实证检验这一假说。

其二,从地方政府间的横向竞争角度来看,我国的政府治理体制所造成的中国式标杆竞争是否是地方政府债务规模膨胀的元凶。对地方政府追求高增长行为以及中央政府对于地方政府所设定的政治激励带来的地方政府行为进行指标量化,并从理论和实证上分析地方政府间竞争对于地方政府债务的影响。

总之,对于大国来说,选择何种治理模式至关重要,而这种治理模式对于地方政府债务又有着决定性影响;反过来,对这两方面的分析有助于我们更加全面地观察中国地方政府债务问题的全貌。