“共生型治理”模式的未来拓展方向

凯旋街道紧紧围绕“问题导向、系统整合、民生为先、文化引领”工作原则，落实“理念引领、队伍推进、自主运转、体系优化、载体驱动”五项基本工作方法，在城市基层治理的基本思路、体制、机制、方式、手段、队伍等方面进行了一系列创新，为“共生型治理”模式的形成和拓展奠定了实践的基础。但“共生型治理”模式尚存在有待深化的领域，尤其是如何进一步实现社会治理中党和政府的公共权力与社会组织和公民权利之间的协调结合与和谐平衡。作为一种基层实践模式，“共生型”社会治理在未来的深化发展中要实现以下方面的根本转型。

一、从“为民服务”到“与民服务”，形成共通理念的向心力

开放的社会需要开放的心态和思路，同时更需要开放的社会治理理念。过去几年地方政府在社会治理创新的实践中，试图通过规训、运动和动员的方式，依靠政治的力量来克服治理体制缺陷，实现对社会秩序的维控，这种“总体—支配型”管控思维一直是地方政府的基本行动“惯习”。有学者将其总结为“十‘重’十‘轻’”误区，即重强化轻改革、重维稳轻根本、重管理轻服务、重形式轻内容、重标准统一轻条件差异、重全面控制轻激发活力、重政府责任轻社会参与、重权力延伸轻村居自治、重现代技术轻群众工作以及重属地管理轻上级责任。^[15]这种状况导致地方政府在多重指标的“压力型体制”和“政治锦标赛”体制运作方式的制约下，易于在当前的社会治理创新过程中“派生出更大规模的行政结构及其经营场域”，形成行政强制倾向并压缩社会发育的空间，从而“丧失与基层社会的亲和性”^[16]。政府在社会治理过程中时常充当服务供给的绝对主体，即重视政府的全面主导而忽视社会力量的协同参与，重视政府服务资源的投入而忽视服务效能的提升，导致治理压力和治理成本急剧攀升。因此，在面对政府公共服务能力供给的有限性与社区居民需求多样性之间的矛盾性问题时，如何通过转变传统的服务思维来降低社会治理的行政成本，提升公共服务的效能感，成为未来地方政府社会治理创新的重要着力点之一。面对社会主体多元化、社会需求多样化和社会思想观念分散化的现实情况，凯旋街道着重强调思想是行动的先导，在社会管理创新中不断解放思想，努力突破传统观念和思维方式，在理念和价值观念上进行创新，以优化生态为目标，紧紧抓住“人”和“机制”两大关键要素，积极构建思想传导机制，深化现代治理理念认知，持续推动“一四三五”的治理思路落地，使其成为街道上下开展社会治理的共通理念，并以此引领整个城市基层治理。今后在深化“共生型治理”模式的共通理念上还需要进一步改变政府“以需求为本”的为民服务思维，而替代之以“与民服务”的公共服务理念：第一，着重关注目前基层社会中居民、组织以及社区的优势和资产所在，而非传统的需求满足模式所认定的，基层里缺乏什么或基层社区的问题是什么。第二，做基层社区居民的同行者。因为基层社会治理工作更多的是一种“与民服务”理念，而不是通常惯性思维所持有的“为民服务”思维，所以社会治理工作者扮演的是“同行者”的同盟角色。第三，强调“工作目标”和“过程目标”并重。鉴于以往的基层社会治理者大包大揽的工作方式而导致的治理效率低下和治理成本攀升，“与民服务”理念提倡既要重视“工作目标”，又要关注“过程目标”。这样可以令社会治理者有意识地帮助居民增强自信心，提升自我形象，学习组织技巧，加强领导才能促进个体的成长，使居民得到更大的赋权效果，从而真正获取共通理念的强大向心力。

二、从“刚性治理”到“刚柔并济”，挖掘共识文化的引领力

在地方政府社会治理创新过程中，不管是“大综管模式”抑或是“网格化管理模式”等，其实都呈现出一种刚性治理特征。社会稳定的“刚性”思维必定会导致“刚性社会治理”。刚性社会治理是指奉行以规章制度为本，以一种机械的、非人性化的、凭借体制约束以及奖惩规则等手段进行的治理。它的缺陷在于无法发挥社会治理主体的能动性，甚至会导致社会矛盾的积聚。而柔性社会治理则是“以人为本”的治理方式。它采用的是以理解和把握社会治理客体的心性与行为规律而施以的、非强制性的治理手段，其主题是“规律、非强制、潜在以及自觉”。柔性社会治理的本质既包含了一般治理的本质（即控制）和治理的核心（即协调），又体现了其自身的本质特性（即“柔”原则与“软”控制）。这种社会治理方式如果使用得当，既可以激发社会治理主体的效能感并引发其对治理目标的内化，也可以增强社会治理客体对主体行为的信任度并提升社会治理主体的权威。凯旋街道强调文化、价值观的建设与引领作用，努力打造一个符合实际的现代治理方式。正是由于坚持了以理念为先导，强调了文化、价值观等因素在基层治理中的建设与引领作用，凯旋街道的基层社会治理实践保持了更为清晰的方向感，而不至于杂乱无章、支离破碎、盲目求稳。同时，凯旋街道在基层社会治理中大力实施的一系列举措做法以及与之相伴随发生并正在逐步改善的基层工作效能与作风、基层群众的生存和发展状况、社会文化与社区和谐氛围以及基层社会的满意程度等等，无不是这一治理文化在实践活动中的丰富展开与具体化。为实现“共生型治理”模式“刚柔并济”的治理艺术，还应在以下层面提升文化的引领力：第一，尽量做到外在治理与内在治理的并重。对个体的治理主要有两种形式：一种是外在治理，即法律法规、政策制度、社会公约、各类监督机构与执法执纪人员，它以明确的形式向民众昭示，以公开的身份进行治理；一种是内在治理，即说服教育、感情投入、关心体贴、形象影响、激励尊重、心理沟通等潜移默化的方式，在民众心中形成深刻持久的影响，从而把治理者的心愿与组织的目标变为民众的自觉行动。第二，尽量做到直接治理与间接治理的并重。间接治理是指治理者借助于媒体进行的宣传教育，形成传统舆论或会议动员、创造环境等一般性的工作，它只能顾及社会矛盾的普遍性（即缺乏针对性和深入性），而无法知晓社会矛盾的特殊性（即对群体中的不同心态缺乏“质”与“量”的把握）；直接治理就是在一般性工作的基础上进行调查研究，发现特殊，因人而异做针对性的工作，它不仅注意社会矛盾的普遍性和特殊性，而且注意点与面相结合。第三，尽量做到个体治理与群体治理的并重。柔性社会治理在用于群体和个体的过程中，虽然其方法和效果稍有差异，如用于群体往往是一般号召、造成舆论、产生轰动效应，而用于个体则是“一把钥匙开一把锁”，点点入心，深刻具体，但如果使这两者相结合将产生意想不到的治理效果。

三、从“党建统领”到“一核多元”，强化共荣团队的聚合力

正所谓“火车跑得快，全靠车头带”，强化基层党组织政治功能的发挥，是确保城市基层社会治理沿着正确方向前进的关键因素，是破解城市基层社会治理各种难题的有力武器。凯旋街道直面基层治理中存在的领导核心地位弱化、党组织凝聚力不强、服务群众的能力意识弱、体制机制不顺、力量配置不足、党员作用发挥不明显、队伍素质欠缺等短板软肋，积极以党建工作为统领，把强化城市基层党组织政治功能放在更加突出的位置，强调党组织服务机制的创新，以更加健全的网络、更加有力的抓手、更为管用的办法，努力将党建工作融于基层治理之中，并切切实实地培养了一支城市基层社会治理队伍。为了进一步强化“共荣团队”的力量，将分散的多元社会资源与党组织的领导核心得到更好的聚合，还应在以下方面得以拓展：第一，优化人才培养机制，提升队伍执行能力。建立网格服务管理责任制、首问负责制、考评问责制，推动街道、社区工作力量下沉到一线。从问题导向出发，组织各类主体参与网格管理服务，通过党组织直接服务群众制度强化团队协作能力，拓展创新互动思维，提升街道干部和社工队伍的整体执行力。深化党组织团队建设，重点打造“四支队伍”，即：打造担当有为的街道干部队伍，培养百姓满意的基层党组织书记队伍，建设充满活力的党员队伍，统筹抓好其他基层骨干队伍建设。再造基层服务流程，建立“全科社工”队伍。整合便民服务中心工作力量，建立“全科社工”队伍，推行“全科政务服务”制，实现“一窗多能、全科服务”。完善级差薪酬改革，培养专业化、职业化和本土化的社会工作者人才。推动现有从事社会工作的人员向专业社会工作者转型。完善相应的薪酬保障激励机制，推广社区专职工作者的“全能社工”与优化级差薪酬改革。积极探索和大力推进专业社工站模式，推进社会工作者的组织化进程。第二，调动社会力量，激发社会资本的参与。整合沉睡社会资本，满足社区居民多元需要。发挥凯旋辖区高校、省市区属机关、高新企业、高端楼盘的优势，以政府小部分投入撬动社会资本大投入，推动社区“容器”中散落的社会资本不断增值。全面推广“公益伙伴日”“邻居节”“爱心日”等常态化平台，以“以奖代补”、树立典范等创建机制整合各类社会资源。深度挖掘社区内高层次专业人才资源，如利用社区内医生、律师、教师、技工等技能型人才资源，开展周末义诊、义讲等义务服务。建立“人人义工”制度，提升公益力量。创新志愿服务动员机制，打通社会资本价值链。

四、从“政府主导”到“社会培育”，激发共治机制的联动力

导致政府控制失灵的原因是多方面的，归结起来，是由于社会的高度复杂性和高度不确定性而使政府进行社会控制的前提和基础消失了，其中，信息的失真性更是直接原因。^[17]这就是克罗齐耶所说的：“最为严重的问题是，人们业已失去了对真正的事实给予尊重的做法。所剩下的只有行政管理的事实，也就是说，只有由每一个专业职能部门依据知识的狭隘分类，刻意制造出来的事实。^[18]”绝大多数社会问题的解决，都需要通过调动社会自身的活力和挖掘社会中所蕴含的潜力去争取理想的效果，这就意味着政府不应当直接运用行政手段去解决诸多社会问题，而是需要在认识到某种社会问题的时候采取引导的方式，积极调动社会力量去加以解决。受政府管理官僚制困境和政府对所面临的公共问题的不可治理性增加的影响，社会组织已成为中国转型社会中一种不可或缺的治理结构要素，它甚至作为政府与市场之外的“第三种力量”而登上了政治舞台，为社会提供了一种重要的服务力量和治理主体。学术界对社会组织的功能研究所达成的共识是：具有“参与、中介和代表、服务提供、积累社会资本”等作用。^[19]地方政府在社会治理创新中寻求社会组织创新的目的，是想通过制度化平台的搭建，利用社会组织的革新能力及解决问题的方式，来提升社会治理的效能。部分地方政府在社会治理创新实践中，试图通过项目化运作的方式来推行部分公共服务的社会化，培育一些枢纽型社会组织或支持型社会组织，来逐步形成“社会化治理”的格局。但法团主义的中国经验分析却表明：社会参与往往是在国家的主导和控制中进行的，社会组织的监管框架即为国家法团主义^[20]，社会组织的“国家法团组织”特征显著。故而，通过法团主义理论视角可以让我们了解在当前的地方政治生态中，服务型社会组织的培育和发展的制度性困境问题，即由国家主义传统所导致的社会组织的自主性依旧较弱。因此，基层服务型社会组织的培育和发展工作仍处于“应然”状态。作为“共生型治理”模式中的重要社会系统，基层枢纽型社会组织的培育工作显得尤为关键。凯旋街道是杭州市在街道层面建立社会组织服务平台最早的地区，并形成了具有影响力的“凯字头”系列社会组织服务品牌。同时，社会组织的培育和发展也推进了凯旋辖区内各个社区的居民自治。居民自治意味着居民对社区的认同和关爱，标志着居民既可以分享社区内的利益，又能承担社区内的责任。“党委领导、政府主导、居民自治、社会参与、法治保障”的凯旋社区自治和服务新模式成为凯旋街道城市基层社会治理的另一重要经验。要真正地培育好基层枢纽型社会组织，从而进一步激发社区、社会组织、社会工作“三社”联动力，还需完善：第一，明确枢纽型社会组织的功能，使其聚焦于整合辖区内服务资源，组织和协调各种类型的社会组织开展服务工作。第二，通过其职能的积极履行来赢得各方的认可，使其具备上与街道基层政府相接、下与社区居民相通、横与社会组织相连的组织能力。第三，以需求为导向，通过“项目化运作和管理”，来挖掘社会资源、培育服务组织、实施技能培训、创设服务平台等，形成公共服务的可持续性运作机制。

五、从“条块分设”到“智慧协同”，提升共享平台的整合力

政府职能的过度分工导致基层社会治理呈现碎片化状态。分工负责是职能部门公共行政中的主要特点。在相对简单的治理环境中，分工可以提高行政效率，但分工过细则意味着一个业务流程涉及若干职能部门和环节的处理，一项简单的工作也要被拆分成一系列烦琐的活动，专业化分工越来越细，工作环节越来越多，这在当代社会的复杂治理环境中就意味着更加复杂的治理结构。韦伯对官僚制的分工做出了明确规定，他认为只有“存在着固定的、通过规则即法律或行政规则普遍安排有序的、机关的权限的原则”^[21]，才能进行精细的分工。但由于近年来政府职能剧增，而社会问题又千奇百怪，现代化的管理技术并不能完全适应政府的庞大业务量。政府不同的部门都有明确的分工和责任，但在一个快速变动的社会，部门的职能总是处于变动之中，并且很多时候又需要多个部门的协同才能完成。因此，基层社会治理机制创新的重点是处理好政府社会治理中的“条块”关系矛盾。目前中国行政系统仍然存在着“条块”之间的权力交错难题，^[22]而这种关系矛盾所带来的“职责同构”问题已使得部门利益问题成为社会治理遭遇执行瓶颈及掣肘于体制的根本原因。“条块”关系矛盾主要是指由这种“上下对口、左右对齐”的机构设置理念所导致的“职责同构”问题及“双重从属制”弊端。在基层地方政府社会治理机制中，“条块”关系问题主要是指民政、公安、保障等属于“条”上的职能和专业治理机构与区、县、镇层级政府及街道办事处等属于“块”的综合性治理组织之间，由于职能交叉重叠所导致的低效问题。其弊端表现为：每个部门都存在多头管理现象，受到多重制约，从而极大地削弱其治理和服务效能；会形成所谓“部门主义的制度化权利”而导致治理上的“庇护主义”，不仅使治理产生协调困难，而且也大大增加了治理的制度费用。凯旋街道以整合资源为导向，以信息化管理平台、区域性党建网络、枢纽型社会组织为依托，建立各类资源共享平台，在很大程度上促进了辖区社会治理资源的有机整合、长效运作，而这也成为凯旋街道有关城市基层社会治理的重要经验。如针对较多政务平台所存在的“业务系统重复开发、数据结构兼容性弱、数据大量沉淀浪费”等问题，凯旋街道着力研发“智慧云”服务管理平台，同时整合“凯e通”、“级差薪酬管理体系”、问题流转“十一制”等工作载体和制度，倾力打造了一个“智能化、共享化、规范化、统一化、个性化”的区域性服务管理平台。针对当前社会资源缺乏整合的现状，凯旋街道打造了“凯联盟·同心圆”区域党建共建综合体，在各社区建立“凯联盟”工作站，在商务楼宇建立“凯尚e家”服务站等。以信息化管理平台、区域性党建网络等为依托，建立各类资源共享平台，在很大程度上促进了凯旋街道辖区各种社会治理资源的有机整合、长效运作，有助于形成一个优势互补、协同互动的社会治理共生系统，极大地提升凯旋街道社会治理的效率。事实上，“共生型治理”模式极力构建的“社会治理技术机制”就是试图通过资源的整合、职能的梳理以及系统的集成来消除部门之间的合作困境，从而提升共享平台的整合力。具体做法有两类：一是通过党委牵头搭建“区域化大党建平台”来构建社会治理协调机制；二是通过构建“网格化管理机制”来实现社会治理的高效化和精细化。作为一种基本的政府组织结构性关系，“条块”关系在各个不同的层面和领域影响和制约着地方政府的整个社会治理过程。即使是从国家总体体制环境来看，“条块”关系仍然是一种将长期存在的“制度事实”。因此，在未来的创新过程中，通过探索一种协同性理念来消解“条块”关系矛盾所产生的治理效能低下问题，将成为凯旋街道进一步完善“共生型治理”的现实要求和战略选择。协同性理念倡导社会治理各主体之间在沟通协调的基础上，通过资源的开放互惠和按需整合资源的一系列办法，形成相互之间的良性交往与协作，最终实现社会治理体系的扁平化与网络化。具体包括：第一，加快建设社会治理信息化综合服务平台。打破信息孤岛和部门壁垒，逐步推进信息互联互通，采取“多元合一”信息采集模式。以居民需求为导向，以城市公共信息平台和公共基础数据库为基础，利用数据交换与共享系统，建设政府及社会资源整合的集成平台。整合基层社会建设相关的政府信息、群团组织信息、自治信息和社会服务信息资源，搭建跨部门“多元协同”的社区治理基础数据库、逐步实现各业务条线的专业数据信息流畅对接和交互相行。第二，完善数据信息采集、流转和研判机制。深化“网组片”管理和服务制度，强化基层终端管理和服务职能定位，依托社区一张网联动平台，为服务居民办事推行“一口式”受理提供技术支撑。完善“信息发布、基础信息、信息收集、任务流转、驱动研判、科学决策”系统设置。完善部门联络员、领导督办、监督考核等制度，实现平台事件和信息的跨区域、跨层级、跨部门流转和受理，提升处理效率。加快形成社区“民主决策”与“数据驱动决策”相衔接的基础治理制度架构。第三，加快形成智慧应用共建共享机制。坚持“政府主导、企业主体、社会参与、市场运作”的模式推进智慧社区建设。围绕智慧社区民生建设，加大互联网、大数据、云计算、物联网等现代信息技术在社区民生服务和保障领域的应用力度。发挥政府在规划、政策、法规及标准制定、资金投入和监督管理等方面的引导作用，鼓励和支持社会组织、企事业单位、社区居民共同参与智慧社区的建设、管理和运行，形成高效、实用、低成本的智慧社区共建和共享机制。

未来中国社会治理的发展是一个动态的过程，“共生型治理”要持续发挥功效关键在于政府与社会的共同转变，从而积累社会治理的积极因素，推动社会治理的有序发展与良性运行，以提升社会治理的有效性。社会治理改革，任重而道远，绝不是一蹴而就的事，从某种意义上讲，推进实现国家治理现代化，既是解决当前社会问题的需要，也是落实基层民主的探索实践，关系到中国特色民主理论的建构，也关系到中华民族的伟大复兴。

【注释】

[1]王浦劬：《国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系》，《国家行政学院学报》2014年第3期。

[2]王阳：《从“精细化管理”到“精准化治理”——以上海市社会治理改革方案为例》，《新视野》2016年第1期。

[3]GORE A.National Performance Review Report.2006-05-01，http：//govinfo.library.unt.edu/npr/library/papers/bkgrd/nprtoc.html.

[4]加里·万斯莱、段钢：《公共行政与治理过程：转变美国的政治对话》，《中国行政管理》2002年第2期。

[5]H.乔治·弗里德里克森、陆玉林、李秀峰：《重塑政府运动与新公共行政学之比较》，《国家行政学院学报》2001年第6期。

[6]罗伯特·B.丹哈特、珍妮特·V.丹哈特、刘俊生、张庆东：《新公共服务：服务而非掌舵》，刘俊生译、张庆东校，《中国行政管理》2002年第10期。

[7]孙晓莉：《西方国家政府社会治理的理念及其启示》，《社会科学研究》2005年第2期。

[8]彭锦鹏：《全观型治理：理论与制度化策略》，《政治科学论丛(台湾）》2005年第23期。

[9]史云贵、周荃：《整体性治理：梳理、反思与趋势》，《天津行政学院学报》2014年第5期。

[10]本节主要参阅了《城市社区治理》第四章“社区治理模式”，邱梦华、秦莉、李晗、孙莉莉编著，清华大学出版社2013年版。

[11]《一号课题“1+6文件”听基层意见》，http：//www.jfdaily.com/shanghai/bw/201411/t20141120_975602.html.

[12]参见上海一号课题“1+6”文件。

[13]杨成虎：《居站分离的逻辑与改革向度》，《公共管理与政策评论》2013年第3期。

[14]黄毅、文军：《从“总体—支配型”到“技术—治理型”：地方政府社会治理创新的逻辑》，《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版）2014年第2期。

[15]季建林、戚小倩：《十“重”十“轻”：当前我国社会管理创新建设中的误区分析》，《中州学刊》2011年第6期。

[16]渠敬东等：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。

[17]张康之：《论主体多元化条件下的社会治理》，《中国人民大学学报》2014年第2期。

[18][法]米歇尔·克罗齐耶：《法令不能改变社会》，张月译，格致出版社2008年版，第82页。

[19]邓伟志：《创新社会管理体制》，上海社会科学院出版社2008年版，第286页。

[20]顾昕、王旭：《从国家主义到法团主义——中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变》，《社会学研究》2005年第2期。

[21][德]马克斯·韦伯：《经济与社会》下卷，林荣远译，商务印书馆2006年版，第278页。

[22]马力宏：《论政府管理中的条块关系》，《政治学研究》1998年第4期。