郑晓华
作者郑晓华，上海交通大学国际与公共事务学院、上海交通大学永康路整治案例编写组[2][3]（上海）
一、引言
有着“最上海的街”之称的上海永康路，地处衡山路—复兴中路历史文化风貌区内。10多年来，围绕永康路的业态问题及其整改方式，在相关政府部门与当地业主/居民及商家店主之间，有持续的互动，包括种种摩擦和协商。“永康路整治”也曾一再引起社会舆论的广泛关注和各方的热烈讨论。
如永康路这样兼具商住功能的著名历史风貌街区，业态的整治，不仅涉及城市更新、城市治理的相关观念及政策，也涉及对社区有机的文化传统和居民生活的保护，以及本地业主/居民和中外游客、消费者及经营者之间复杂的共生关系/利益冲突。永康路整改的历史，其实可以被视为历史文化风貌保护区业态更新的探索历程，同时也是城市共治模式的实践过程。
二、永康路的历史和人文
永康路位于上海市中心城区，全长529米，宽12～13米，车行道宽约8米，行政上隶属于徐汇区天平街道。清光绪十年（1884年）筑，最早以法国商人名命名为雷米路（Route Remi），民国32年（1943年）以浙江永康改今名。永康路沿路为住宅，大多建于20世纪20—30年代，房屋历史悠久，多是典型的西班牙式花园里弄住宅，1994年被上海市人民政府认定为优秀历史建筑（永康路109弄、175弄）。据说以前都是在上海洋行工作的洋人和有资产的富人阶层居住的，所以也俗称“外国弄堂”。如今永康路仍然守护着一份属于自己的文化，比如弄堂里有一个“石库门家庭博物馆”，由一位老居民自己创办，每天都有人慕名而来。
永康路以居住和公共服务用地为主，留在此地的本地人多半是老年人；因为是老房子租金低，租借出去的较多，所以外来人口也比较多。老年人愿意居住在此，附近就医非常方便，从低层次的社区医院，到徐汇中心医院，再到著名的瑞金医院，均在附近；日常生活也非常便捷，菜场很近，烧菜烧一半，下去买个菜回来还可以继续烧。另外这里还是学区房，从幼儿园到徐汇区一中心小学，到上海市第二中学，教育链条完整[4]。永康路业态几经变化，相应的维持人居环境的秩序也在发生变化。
三、永康路业态变迁及影响
（一）马路菜场业态的自然形成
2006年，附近南昌路菜场被拆除后，大量的商贩都转移到永康路上，形成一个坐落于居民区的巨型露天马路菜场，成为沪上市井生活的典型。很多无证摊贩，把蔬菜摊头摆到了人行道上，弄得地上到处是烂菜皮等垃圾，一片狼藉。有的甚至把菜摊摆到了马路上，严重影响车辆和行人的通行。菜场腐水横流、腥臭漫天，严重影响了居民的日常生活。但菜场也给居民买菜带来便利，有时还会买到价格比较便宜的菜，这样菜场存在了十余年。可这条路因此背上了“脏乱差”的恶名，其“破败”的城市形象，也成为地方政府一块心病[5]。
徐汇区人大代表多次在区人大会议上提出，这条街必须要整治。徐汇区政府整治了很久，花了很大的力气都没有取得理想效果。直到2008年，政府下定决心整治市容环境，必须要在上海世博会前将这条街整治完毕。卖菜者与租房者的利益已经根深蒂固，整治就像是砸了他们的饭碗，态度过激者不乏其人。政府集中派了执法部门经过三次深入整治，才把这些该取缔的摊贩全部清除[6]。之后，政府对永康路重新定位，并探索新的管理方式，希望出现一个全新街区面貌。
（二）政府定位业态引入市场管理
徐汇区政府将永康路定位为集时尚服饰和创意家居为主的特色街区，避免扰民业态再现。通过与社会资本合作的方式，成立了派丰永康商业经营管理有限公司（以下简称“派丰公司”），展开沿街店铺的招商引资。该公司由美资企业派丰集团（Platform Group，Ltd）和上海新徐汇（集团）有限公司、上海徐汇副食品有限公司、上海家乐便民连锁有限公司合资成立，其中派丰集团占股70%，其余3家区属国资企业占股30%。派丰公司拥有自2009年起到2020年的运营权。
政府规划业态被市场击垮。当时襄阳路服装市场被关闭，众多商户面临无处安身的境况，永康路定位做一个昔日襄阳路的升级版，业态为时尚服饰、DIY手工创意吧、家居饰品等。招商的店铺共50多家，签约期为3年，并于2009年10月开街，起初以精品服饰、文化创意类店铺为主，后来也有画廊，但遗憾的是门庭若市的场面并未持续半年。2010年2月，大部分店铺门前张贴“清仓”“打折”“转让”的字样，街道上非常冷清，光顾店铺的顾客寥寥[7]。为保持不扰民的业态，派丰公司连续4年亏损，政府既定的商业业态在淮海路商圈中根本没办法存活，商户来了就走，或就地空置很久。
市场做出新的业态选择。派丰公司开始寻找能让人驻足的业态，就想到做一些轻餐饮类的咖啡馆和寿司店。这已经突破了政府定位的业态。但轻餐饮业态能聚集人气，派丰公司就开始大举招商。2010年引进了第一家餐饮业态法国“实习生”酒吧，并逐渐形成以酒吧为主的业态，这条路一度被称为“慢生活街典范”。
为加强对商户的管理，派丰公司牵头成立商委会，每周1～2次召集全部商户开会，约定酒吧运行的规则。起初多数老外还是守规矩的，基本属于优质商户[8]。随着永康路酒吧生意日渐红火，商户由派丰公司出租管理下的27家扩展到45家，但其中18家是居民擅自将房屋居改非，自行出租。这18家商户脱离了现有管理体系，将这条街道的管理规划全部打乱。
（三）野蛮生长的市场业态与居民需求难以调和
永康路的很多酒吧和餐厅并不高级，给人的感觉常常是装修不细致但轻松自然，菜品不精美但便宜量足，是混在市民社区里的一种普通生存状态。这种平民状态，吸引了生活在上海这座国际繁华都市中的普通外国人。人们戏称，有钱的老外都去新天地和外滩了，来永康路的多半是“外国屌丝”[9]。入夜的时候，酒吧的活动门窗全部打开，将店堂和马路联为一体。简易的高桌和高凳子搬将出来，霸占着人行道[10]。每家店都满满的，一多半人都在马路上喝酒，其中不少人穿着随便。部分外国人酒喝多了“放浪形骸”，进入居民楼挨家疯狂敲门、上到弄堂房顶飞檐走壁、尾随女学生搭讪、穿着不文明等现象，不同程度影响了治安环境。一到夜晚，大量人群聚集在永康路享受夜生活，店家把桌椅都搬出来放在人行道和马路上[11]。本就不宽的人行道，由于占道经营模式以及与之相应的密集人群，行人往往会在机动车道上行走，使得整条永康路拥堵不堪。
为了开酒吧，不少经营者扩大了门面，敲掉了承重墙。有的拆掉了原有楼板、立柱，在里面改造出了楼梯，破坏了房屋的原有结构。这些带来诸多安全隐患。永康路的民宅多为砖木结构，隔音效果普遍不佳。商户为了营造氛围，店内音乐声很响，走在酒吧街上，店内音乐声反倒会被人们各种语言的聊天声所淹没[12]。长时间的噪声污染使人完全无法入睡，严重影响了楼上居民的休息，甚至无法过正常的生活。一位居民说，就算把电视机音量开到最大，也听不到电视节目在说些什么，家里的小孩要睡觉只能戴耳塞，在现场测出了家里的分贝值为68d B[13]。居民说，宁可楼下开花圈店，也不要开什么酒吧。水手炸鱼薯条店（The Sailors Fish&Chips）楼上的住户于2013年初曾持刀冲入派丰公司办公室，惹恼他的正是楼下的油烟味。2013年3月9日星期六，天气回暖，老外陆续涌过来，都跑到大街上，光着膀子喝酒[14]。听到老外们如此喧哗，二楼有居民气愤之下往外泼了水，以表示抗议。泼水事件引起了国内外媒体的广泛关注[15]。一位微博用户称这条街道“失去了控制”。
四、治理模式的演变
（一）社会自治秩序失灵
永康路商业街管委会暨自治管理工作小组（以下简称“街管会”）成立于2012年，是在街道领导下的共治平台。组长由派丰公司总经理担任，每隔1～2周不定期召开会议，参加会议的包括天平路街道办事处联络员、居委干部、居民、永康路业主、华晨公司（第三方市容协管公司）等成员。
街管会会议主要有八项内容：一是肯定多方努力和整治成绩；二是华晨公司通报巡逻情况，如哪家店占道经营、哪家店延时关门等；三是居委会干部或居民代表反映出现的新情况、新问题；四是派丰公司通报管理中的新情况、新问题，如世界杯期间加强管理等；五是讨论业主疑问，如晚10点后能否在店堂内营业、劝离责任归属等；六是分析形势，确定下阶段工作重点；七是制定、签署共治规范，如制定并通过《永康路商业街管理办法》，签署《永康路文明经营倡议书》等；八是在讨论、协商的基础上达成一致。在多方参与共治的良好氛围中，决策通过大家协商，过程公开、民主，能够基本满足多方利益诉求。
2012年7月，在街道的支撑保障下，永康居委会建了自己的网站，每次街管会的开会内容，以及其他社区自治、共治的信息均在网站上公布，让居民知晓身边人、身边事的同时，也方便居民参与社区治理。
此后，永康路所属街道及招商办开始每天派人巡逻。从2013年7月至2014年10月的记录来看，工作人员19：00上岗，22：30撤岗。工作内容主要有三方面：一是针对商家，主要劝导调低音量，按时关闭广告灯箱，把桌椅搬入室内，结束营业等；二是针对顾客，劝离路中顾客，按时劝导客人进入室内等；三是针对交通，如整理非机动车，驱赶乞讨人员、卖花人员等，做好疏导等。上述工作每天涉及，工作量巨大。
但从总体效果来看，街管会由于是自治组织，无执法权，其自治作用较为有限，主要体现在三个方面：一是共治规范形同虚设。街管会制定并通过了《永康路商业街管理办法》，街管会与各商家签订了《商家业主自律管理承诺书》《永康路文明经营倡议书》，这些共治规范对关门时间、文明饮酒、车辆停放等都作了明确规定。但无论是店家还是顾客，都没有自觉地遵守，而是需要巡逻人员反复督促。二是22点关门执行不力。街管会上多次强调22点必须关门，而非桌椅搬入室内继续营业。据居民们反映，每天22点过后，虽然酒吧会将桌椅搬入店内，但店外仍有不少外国人喝酒聊天。三是对巡逻不配合。有几家店多次被记录“反复调低音量”，甚至还有店家强词夺理，对管理人员叫嚣、推搡的情况。
对于居民来说，一天已然结束了。但对于众多尚未尽兴的饮酒客来说，属于他们的一天才刚刚开始……自治的约束力远远低于市场经济利益的刺激。
（二）专项执法维护公共秩序
在各方声音和社会舆论下，地方政府开始从城市更新的角度审视和规划以永康路为代表的一批城市风貌保护区的定位和发展。2014—2015年，对于永康路这样商住交织的街区，在街管会运行的同时，地方政府作出新的尝试，开展了消防、市容市貌等专项整治工作，力求规范店家经营行为，有效缓解商住矛盾。
2014年5月14日，开展了消防安全行动。天平路街道、天平路派出所、工商所、食药监局、区防火监督处、天平房管办组成联合检查组，检查措施主要包括：一是对所有商户消防设施、器材、消防安全标志是否完好有效进行检查；二是检查永康路经营户跨门、占道经营现象；三是检查合法经营证照。整治后，所有跨门营业的商铺都将桌椅收入室内，道路恢复通畅，门店负责人均承诺愿意积极配合工作立即整改[16]。
2014年6月5日下午，开展了联合执法行动。天平路街道联合公安、食药监局、工商、城管等相关职能部门，将清理和规范永康路内跨门营业、占道经营，禁止店外经营，复查消防整改，清除公共场所堆放座椅等违章占道设施作为整治重点。经过整治，堆放在公共场所的桌椅等占道经营设施被成功清除[17]。
2014年9月26日，开展了非机动车集中整治。由徐汇公安分局及天平派出所出动警力40余人、天平城管中队10余人、志愿者60余人，对乱停放现象作出行政处罚之余，共拖离无证非机动车2卡车，整理各类非机动车100余辆，永康路街面暂时得以恢复整洁有序的状态。
像这样的整治行动共进行了7次（见表1）。
表1 2014—2015年永康路整治行动
较街管会自治而言，地方政府的专项整治力度大，可以说是动了真格。具有针对性和强制性的特点，专项整治多集中在5月前后进行，针对永康路酒吧街扰民问题展开，涵盖了消防安全、占道经营、非机动车乱停放、扰民专项治理等多个方面；专项整治由多部门参与，采用联合执法、整治的形式，先后参与的部门包括街道、公安、食药监、工商、城管、市政、文化等相关单位，这些部门普遍具有行政执法权，在处理店家、顾客违法行为或拒不整改时，能够发挥约束机制的优势。
加强了整治的针对性和强制性后，针对街管会自治所体现出的薄弱环节，已有了明显改善。然而，专项整治作用效果却不持久，短期效果不错，但“风头”过去，各类扰民问题又会重新出现。从巡逻记录中可以看出，整治后一周内，店家不论是22点打烊，还是音乐的音量控制，均做得较好；但整治一周以后，店家打烊时间、队员撤岗时间均有不同程度延后，劝阻降低音量的记录明显增多；关于永康路酒吧扰民问题的110报警和12345热线投诉几乎每天都有[18]。专项运动式整治仍然存在明显的局限性。
（三）业态再次调整，共治模式初步形成
上海市人民政府于2015年5月印发的《上海市城市更新实施办法》[19]，明确提出城市更新的风貌保护项目。徐汇区人民政府办公室于2015年7月印发《徐汇衡复历史文化风貌区保护三年行动计划（2015—2017年）》[20]，明确衡复风貌区的保护以“坚持严格保护、全面保护，坚持居住功能、文化特色，坚持有机更新、审慎推进”为基本原则，对于类似永康路这样有丰富文脉传承的街区的更新改造，必须站在上海整个中心城区规划和发展的高度，既要保留文脉，又要赋予其新的生机。明确永康路所在的板块突出居住和休闲体验的融合，适度发展现代服务业和精品商业。这一系列政策的出台，为永康路整治改造指明了方向。
2016年下半年，在徐汇区政法委的指导下，天平路街道召开了风貌区重点道路综合整治工作推进会，会议明确将永康路作为下半年风貌区“五违四必”整治工作的重点路段，整个治理过程更是牵涉四大类工作任务，包括整治各类擅自居改非及违法搭建、改建，整治后基本消除消防等公共安全隐患，恢复房屋居住功能；取缔无证无照经营及超范围经营商户，强化食品卫生监管，规范经营行为；杜绝跨门占道经营，疏通街面交通秩序，净化周边治安和卫生环境；妥善化解社会矛盾。
永康路新一轮的治理形成了统一明确的整治原则，即“坚决拆除沿街违法搭建、坚决关闭擅自居改非店面、坚决取缔无证照经营”，明确了“法律告知先行、国资商户先行、整治非法先行、舆论引导先行”的工作思路。在区政法委的指导下制定和推动治理工作的计划和步骤，成立“永康路综合整治工作组”，作为部门协同的平台；区市场监管局执法大队、区城管天平中队、天平房管办、永平置业、天平路派出所、天平路街道平安办等政府部门和相关企业在街道办事处的协调下入驻工作组，实现“六个统一”，即统一动员部署、统一组织指挥、统一工作方案、统一工作步调、统一处置方式、统一答复口径。建立了工作例会与信息上报机制。
通过细致排摸建立“一户一档”；召开永康路相关居民区居民动员大会，通报整治工作情况，营造宣传氛围，印制《综合整治执法告知书》，做好上门宣传告知；启动社会稳定风险评估工作，召开调研座谈会并陪同评估公司走访相关商户，预防可能产生的社会稳定风险。在93户经营户中，擅自居改非和破墙开店有30余户，无证无照经营和异地或超范围经营近70户，涉及酒类经营的为52户，涉及房屋102处，涉及擅自居改非、破坏房屋外立面的有36处。其中，证照齐全的仅19户。经过四个月的联合作战，截至10月14日，市场监管局执法大队对各类违规商户上门检查并约谈591户次，取缔或整治无证无照及各类违规经营户69户，完成率96%，违法经营行为基本消除。
2016年10月14日上午，天平街道党工委副书记宣布，在巩固整治效果，做好建筑的结构性恢复工作的同时，建立以派丰公司为主，居委干部、楼组长、志愿者等组成的永康路自管会，修订和完善商户自律公约，形成专业执法力量与社会力量共同参与的常态长效管理机制。
11月1日，天平路街道办事处制定《永康路综合整治转段后长效管理工作方案》，依旧由街道党工委书记挂帅，担任长效管理工作组组长，开展转段后的长效管理工作。要求建立由党政主要领导亲自挂帅、分管领导统筹负责、街道管理办牵头、各职能部门一并参与的长效管理工作力量，有效形成多部门联合值勤、协同执法的组织体系。定期召开领导小组会议，分析研究相关工作的推进落实情况，对疑难问题予以明确，有力保障长效管理机制的常态化、制度化。在实际运作中，这个小组的成员主要由街道管理办、城管中队、市场监管所、派出所和居委会组成，目的就是固化管理组织形式，形成及时的发现机制和快速的处理机制。
新一轮符合风貌区定位的业态在孕育发展，由于附近高档小区老外较多，先是一家高档家居店进驻，随后日本茶、丹麦甜品等店铺入驻，永康路出现了下午茶一条街雏形，保持着不扰民、同时又满足市民的一些日常生活需求的底线[21]。永康路步入新的业态模式和治理模式。
五、总结
永康路十多年来经历了多种业态模式，见证了城市更新中社会、市场和政府多元主体在局部场域的互动演义；也见证了商住两用城市风貌区治理模式的演变，从社会自治、专项执法部门运动式治理到横向纵向政府—市场—社会各相关主题的协同共治。永康路的业态演变显示，政府在规划城市发展业态之初，在如何平衡居民居住需求和商户利益追求、如何跟踪街道业态发展保持业态定位初衷方面，需要更高的城市治理智慧。永康路的治理模式逐步升级也反映出商住交织区域治理的复杂性及其内在的治理逻辑，既不同于人情彰显的居民区也不同于规则彰显的商业区，因此，单一的自治或法治都不能奏效，需要在政府主导下各相关主体共同参与制定公共秩序并履行和监督公共秩序的实施，共同维护局部场域的有序运行。
[1] 教育部人文社会科学研究规划基金项目一般项目“社会治理创新中的行政赋权研究”（16YJA810006）的阶段性成果。
[2] 上海交通大学永康路整治案例编写组还包括孔缨、邹一成、戴文蔚、黄榆茜和李安婕。
[3] 上海交通大学永康路整治案例编写组还包括孔缨、邹一成、戴文蔚、黄榆茜和李安婕。
[4] 2017年2月28日，永康路居委会书记Z访谈记录。
[5] http：//www.thepaper.cn/news Detail_forward_1517043.
[6] 2017年3月2日，对派丰公司总经理C的访谈。
[7] http：//daj.xh.sh.cn：8082/xhdainfoplat/platform Data/infoplat/pub/xhda_152/docs/201002/d_79024. html.
[8] 2017年3月2日，派丰公司总经理C访谈记录。
[9] http：//travel.sohu.com/20140904/n404076575.shtml.
[10] http：//www.360doc.com/content/16/0903/15/7156043_588112435.shtml.
[11] http：//news.sina.com.cn/o/2013-03-20/132026588313.shtml.
[12] http：//sh.eastday.com/m/20160720/u1ai9542990.html.
[13] 影响学习和工作的临界值是70d B。
[14] http：//www.srzc.com/news/srxw/a/20131014/1956805.html.
[15] http：//www.teslcn.com/a/changjianwenti/jiaoyuxinwen/454.html.
[16] http：//tianping.xh.sh.cn/html/xh_tpjd/xh_tpjd_xwzx_zybd/Info/Detail_153850.htm.
[17] http：//tianping.xh.sh.cn/html/xh_ykjwh/xh_ykjwh_xqxw_xqdt/2014-06-05/Detail_155087.htm.
[18] 2017年3月9日，徐汇区城管中队队长G访谈记录。
[19] http：//newspaperj.fdaily.com/jfrb/html/2015-11/12/content_147889.htm.
[20] http：//3y.uu456.com/bp_1fqc341p791lh1c7s70m_2.html.
[21] 2017年3月2日，对派丰公司总经理C的访谈。
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