教育投入政策

教育投入政策包括教育投入体制和政策、各级教育投入体制等。中国政府高度重视依法增加教育投入，逐步形成了较为完善的教育投入保障体系。

改革开放以来，随着中国经济体制和办学体制改革，教育投入体制不断改革、调整和完善，逐步形成了以财政投入为主，通过多渠道筹措教育经费的体制。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）拉开了教育投入体制改革的序幕，首次提出保证教育投入“两个增长”，即政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。1993年的《中国教育改革和发展纲要》在“两个增长”的基础上增加了“切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长”，并提出国家财政性教育经费支出到20世纪末达到占国民生产总值4%的目标。1994年国务院的实施意见再次强调了“三个增长”原则和“4%目标”。

1995年颁布的《教育法》，对政府教育投入增长和教育投入所占比例作出了进一步明确规定：国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制；国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高；各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。从而以立法形式确定了国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的教育投入体制。

1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出，要进一步完善教育投入体制，加大教育投入力度，并再一次重申要逐步实现国家财政性教育经费支出占国民生产总值4%的目标。为此，中央政府决定，自1998年起至2002年的5年中，提高中央本级财政支出中教育经费所占的比例，每年提高一个百分点。各省级政府也要根据本地实际，增加本级财政中教育经费的支出。这是在增加财政性教育投入方面的一次重大举措。

进入21世纪以来，尽管中国教育已取得了长足的发展，但教育投入不足仍是制约教育改革发展的一个突出问题。由于财政体制等多方原因，“4%目标”自2000年起后延10年尚未实现。《教育规划纲要》再次提出到2012年实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%的目标，同时提出，要进一步明确各级政府提供公共教育服务职责，完善各级教育经费投入机制，以保障学校办学经费的稳定来源和增长。为确保实现《教育规划纲要》提出的教育投入目标，2011年《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》对加大政府教育投入作出了进一步规定，要求严格落实教育经费法定增长要求，提高财政教育支出占公共财政支出的比重，提高预算内基建投资用于教育的比重，统一内外资企业和个人教育费附加制度，全面开征地方教育附加，从土地出让收益中按比例计提教育资金。

各级教育投入体制主要是指国家对学前教育、义务教育、普通高中、中等职业教育、高等教育的投入情况。

改革开放以来，特别是进入21世纪以来，中国学前教育普及程度逐步提高。但是，学前教育仍是中国教育发展中的薄弱环节。主要表现为：教育资源短缺、投入不足，师资队伍不健全，体制机制不完善，城乡区域发展不平衡等。随着中国学前教育事业的发展，学前教育投入体制不断完善，政府投入的力度和比例都在逐渐加大。

2003年，教育部等十部委联合印发的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》^[2]提出，今后5年（2003—2007年）幼儿教育坚持实行地方负责，分级管理和有关部门分工负责的幼儿教育管理体制。乡（镇）人民政府承担发展农村幼儿教育的责任，负责举办乡（镇）中心幼儿园，筹措经费，改善办园条件。这一阶段学前教育投入体制为政府和幼儿家庭实行成本分担，幼儿家庭投入占主要部分。由于投入体制造成的学前教育投入不足，一些地方“入园难”“入园贵”问题十分突出。

《教育规划纲要》提出了到2020年基本普及学前教育的目标。为了实现这一目标，《教育规划纲要》要求建立政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入体制。建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。同时，加大政府投入，完善成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿入园给予补助。

为实现《教育规划纲要》提出的目标和要求，2010年11月国务院印发了《关于当前发展学前教育的若干意见》，把“大力发展公办园，提供‘广覆盖、保基本’的学前教育公共服务”作为扩大普惠性学前教育资源、提高政府公共服务能力的重要举措。加大政府投入，通过新建、改建、扩建等方式扩大公办资源，通过保证合理用地、减免税费等方式，支持社会力量办园。在学前教育财政投入方面，国务院进一步具体规定：一是将学前教育经费列入各级政府的财政预算；二是新增教育经费要向学前教育倾斜；三是财政性学前教育经费要在同级财政性教育经费中占合理比例，并在未来三年有明显提高，尽快扭转财政投入不足的局面；四是各地要研究制定公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准，保障幼儿园的正常运转；五是建立学前教育资助制度，资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育。

按照《教育规划纲要》的学前教育发展目标和国务院“若干意见”的规定，财政部、教育部2011年9月发布了《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》，要求各地要加大对学前教育的投入，统筹城乡学前教育发展，多渠道扩大学前教育资源，加强幼儿师资队伍建设，逐步建立家庭经济困难儿童入园资助制度。同时，为支持和引导地方加快发展学前教育，考虑各地经济社会发展实际，确定了中央重点扶持地方学前教育发展的4大项目，即“校舍改建类”项目、“综合奖补类”项目、“幼师培训类”项目、“幼儿资助类”项目。

同时，根据学前教育事业发展需要，教育部自2011年起，启动学前教育立法工作，逐步将加大学前教育投入纳入法制轨道。

改革开放之后，中国义务教育投入体制经历了从多元化筹资到全面纳入财政保障、实施免费义务教育的转变。

——逐步完善管理体制。1985年的《决定》提出，基础教育实行“由地方负责、分级管理”的财政体制。1986年颁布的《义务教育法》进一步明确了这一体制，同时规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”1992年颁布的《义务教育法实施细则》进一步要求：地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由地方各级人民政府负责筹措；中央和地方财政视具体情况，对经济困难地区和少数民族聚居地区实施义务教育给予适当补助。但事实上，这一时期中国农村义务教育经费大部分由乡镇甚至村一级负担。

——重点加大农村地区投入。进入21世纪，中国义务教育的管理体制和投入体制发生了重要变化。2000年开始的农村税费改革取消了农村教育费附加和教育集资，直接促使了农村义务教育管理由以乡镇为主向以县为主；投入由以农民为主向以政府为主的两个根本转变。2001年、2002年和2003年国务院先后印发了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发〔2001〕21号）、《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》（国办发〔2002〕28号）、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（国发〔2003〕19号）等重要文件，^[3]逐步调整和完善农村义务教育的管理体制和投入体制。中央政府按照科学发展观的要求，高度重视农村义务教育工作，先后实施了一系列重要工程，如中小学危房改造工程、农村寄宿制学校建设工程、农村中小学现代远程教育工程等，重点解决农村义务教育面临的突出困难。

图13—1 蓝天白云下的藏族学校——西藏南木林县卡孜乡中心小学

——落实分级负责管理机制。2005年年底，国务院印发《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发[2005]43号）^[4]，决定从2006年开始实施农村义务教育经费保障机制改革，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的经费保障新机制：一是全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方政府按比例分担，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4，东部地区除直辖市外，按照财力分省确定。免费提供教科书资金，中西部地区由中央政府全额承担，东部地区由地方政府自行承担。二是提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。所需资金由中央和地方政府按照免学杂费资金的比例共同承担。三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。中西部地区所需资金由中央和地方政府按照5∶5比例共同承担，东部地区主要由地方政府自行承担，中央政府根据其财力状况以及校舍适当给予奖励。四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。

——从农村到城市实现免费义务教育。2007年教育部、财政部联合下发《关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》，^[5]调整完善了新机制的有关政策，以进一步提高经费保障水平：中央政府出台了中西部农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的生活费基本补助标准；从2007年秋季学期开始向全国农村义务教育阶段学生免费提供国家课程的教科书，所需资金由中央财政承担。从2008年春季学期开始，免费提供地方课程的教科书，所需资金由地方财政承担；从2007年开始提高中西部地区农村义务教育阶段中小学的生均公用经费基本标准；从同年起提高中西部地区农村义务教育阶段中小学校舍维修改造的测算单价标准。2008年国务院印发《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》^[6]，决定免除城市义务教育阶段学生学杂费，进一步强化政府对义务教育的保障责任：从2008年秋季学期开始，全面免除城市义务教育阶段学校学生学杂费，所需资金由省级人民政府统筹落实，中央财政按照一定比例安排奖励资金；进一步保障进城务工人员随迁子女就学，进城务工人员随迁子女接受义务教育要以流入地为主，公办学校解决为主，中央财政对进城务工农民工随迁子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励；加强省级统筹，落实省级责任；逐步完善城市义务教育经费保障机制，促进义务教育均衡发展。

目前，中国城乡免费义务教育全面实现，政策效果显著。全国约有1.3亿农村义务教育阶段学生免除了学杂费和教科书费，约3000多万农村寄宿制学生免除了住宿费，中西部1228万名农村家庭经济困难寄宿生享受生活费补助。约2800万城市义务教育学生免除了学杂费，一些省份同时免除了教科书费，惠及2234万学生。1167万进城务工农民工随迁子女在城市接受义务教育，公办学校就读比例接近80%。

1985年以前中国普通高中教育经费来源比较单一，主要来源于中央和地方财政；1985年之后，随着国家一系列相关教育政策的出台，逐步建立了以政府投入为主、受教育者合理分担的投入体制。

——加强政府对于普通高中投入。在国家有关教育投入政策及法律法规中，专门涉及普通高中教育投入的较少。普通高中教育投入主要依托其他相关教育投入政策来执行。1985年的《决定》提出，基础教育实行“由地方负责、分级管理”的财政体制。公办普通高中属于基础教育领域的财政支出范畴。

——实行成本分担的运行机制。除财政投入之外，学费收入也是普通高中教育重要的收入来源之一。1993年《纲要》指出，可适当提高非义务教育阶段学生学费标准，学费和杂费收取标准和办法由省、自治区、直辖市政府和直接管理学校的中央业务部门考虑群众承受能力确定。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中规定，在非义务教育阶段要适当增加学费在培养成本中的比例，逐步建立符合社会主义市场经济体制及政府公共财政体制的财政教育拨款政策和成本分担机制。1996年《普通高级中学收费管理暂行办法》^[7]、1999年《教育部关于积极推进高中阶段教育事业发展的若干意见》^[8]等文件则针对普通高中的具体情况明确指出，普通高中教育属于非义务教育阶段，可以适当收取学杂费。《教育规划纲要》特别强调，普通高中实行以财政投入为主，其他渠道筹措经费为辅的体制。

——建立普通高中资助体系。与普通高中教育成本分担机制相适应的普通高中学生资助制度也在逐步建立。《教育规划纲要》提出，要加大对中西部贫困地区高中阶段教育的扶持力度。为了完善国家资助政策体系，加快普及高中阶段教育，切实解决普通高中家庭经济困难学生的就学问题，2010年9月财政部、教育部《关于建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度的意见》提出，建立高中家庭经济困难学生国家资助制度。规定由中央和地方政府共同出资设立国家助学金；同时，普通高中从事业收入中足额提取一定比例的经费，用于减免学费、设立校内奖助学金和特殊困难补助等支出，用于资助家庭经济困难学生的学习和生活费用开支。

改革开放30多年来，为推动和保障职业教育的发展，中国各级政府坚持以财政拨款为主，多渠道筹措职业教育经费，不断加大投入力度，职业学校办学条件不断改善。《教育规划纲要》也明确了中等职业教育实行政府、行业、企业及其他社会力量依法筹集经费的机制。

——加强基础能力建设。从1983年起，中央财政设立了城乡职业技术教育专项补助经费，引导和支持各地改善职业教育的办学条件。2002年召开全国职业教育工作会议后，中央财政用于职业教育的经费投入大幅度提高。2006—2010年间，中央财政对职业教育投入100亿元，重点用于支持职业教育基础能力建设，建成了2356个专业门类齐全、装备水平较高、优质资源共享的国家级职业教育实训基地；建设了100所人才培养质量领先、办学特色明显、改革深入，与经济社会紧密结合的示范性高等职业院校；培训了15万名中等职业学校专业骨干教师。预计2011—2015年间，中央财政继续实施职业教育实训基地建设、国家示范性高等职业院校建设和骨干教师培训项目，同时，将支持全国所有独立设置的公办高等职业学校重点建设1～2个专业，支持1000所中等职业学校改革创新。

——明确各级财政投入责任。2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出^[9]，中央财政增加职业教育专项经费，重点用于补助农村和中西部地区加强职业教育师资培训、课程教材开发和多媒体教育资源建设以及骨干和示范职业学校建设。地方人民政府也要增加职业教育专项经费，加强职业教育基础能力建设。省级人民政府要制定本地区职业学校生均经费标准，并依法督促各类职业学校举办者足额拨付职业教育经费。县级以上地方各级人民政府和国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》进而要求^[10]，各级财政安排的职业教育专项经费，重点支持技能型紧缺人才专业建设，职业教育师资培养培训，农业和地矿等艰苦行业、中西部农村地区和少数民族地区的职业教育和成人教育发展。省级政府应当制定本地区职业院校生均经费标准。

——提高城市教育费附加用于职业教育比例。《2002年职业教育的决定》指出，城市教育费附加安排用于职业教育的比例不低于15%，已经普及九年义务教育的地区不低于20%。《2005年职业教育的决定》指出，从2006年起城市教育费附加安排用于职业教育的比例一般地区不低于20%，已经普及九年义务教育的地区不低于30%。

——多渠道筹措职业教育经费。《2002年职业教育的决定》规定，各类企业要按《中华人民共和国职业教育法》的规定实施职业教育和职工培训，承担相应的费用。一般企业按照职工工资总额的1.5%足额提取教育培训经费，从业人员技术素质要求高、培训任务重、经济效益较好的企业可按2.5%提取，列入成本开支。同时，利用金融、税收以及社会捐助等手段支持职业教育的发展。鼓励社会各界及公民个人对职业教育提供资助和捐赠，企业和个人通过政府部门或社会中介机构对职业教育的资助和捐赠，可在应纳税所得额中全额扣除。《2005年职业教育的决定》规定，农村科学技术开发、技术推广的经费可适当用于农村职业培训。职业院校和培训机构开展的下岗失业人员再就业培训可按规定享受再就业培训补贴。国家和地方安排的扶贫和移民安置资金要加大对贫困地区农村劳动力培训的投入力度。国家鼓励企事业单位、社会团体和公民个人捐资助学，对通过政府部门或非营利组织向职业教育的资助和捐赠，按规定享受税收优惠政策。要合理确定职业院校的学费标准，确保学费收入全额用于学校发展。

——设立中等职业学校国家助学金。中国政府高度重视职业学校学生的资助工作。2006年，财政部、教育部联合印发了《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》^[11]和《中等职业教育国家助学金管理暂行办法》^[12]，推进中等职业学校家庭经济困难学生助学制度建设，并安排中央财政专项资金，设立中等职业教育国家助学金。2007年3月，中国政府的《政府工作报告》宣布^[13]，在普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校建立健全国家奖学金、助学金制度。同年5月，国务院印发了《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》^[14]，决定进一步建立健全中国家庭经济困难学生资助政策体系，扩大中等职业学校受助学生比例，将资助标准提高到每生每年1500元。这是中国在学生资助方面最重要的政策文件，建立和完善了包括中等职业学校、高等职业学校以及普通本科高校在内的家庭经济困难学生资助政策体系。

改革高等教育投入体制。1985年之前，中国高等教育经费由政府承担。1985年《决定》在提出保证教育投资“两个增长”的原则的同时，提出在高等教育阶段，对计划外招收的自费生，要交纳一定数量培养费，这一做法打破了高等教育政府单一投入的局面。

——逐步实行收费上学制度。1993年的《纲要》进一步明确指出，改革学生上大学由国家全部负担的做法，开始实行收费上学制度。同时规定，要改革对高等学校的财政拨款机制，充分发挥拨款手段的宏观调控作用；在国家和地方预算下达的教育经费外，学校可依法筹集办学资金。1994年《国务院关于〈纲要〉的实施意见》提出^[15]，高等教育要逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主的体制，逐步扩大省级政府的教育决策权和统筹权，调动省级政府投资办学的积极性。

——建立成本分担制度。实施成本分担政策是中国高等教育投入体制的最重要的改革。从新中国成立到1988年的数十年中，中国高等教育一直都是“免费的午餐”。直到1989年，国家开始对高等教育实行收费，但是当时的收费只是象征性地收取200元/年。1994年以前，高校对按计划招收的大学生实行公费培养，毕业后按教育行政部门的计划统一分配，大学生在校学习的成本由国家财政性教育经费承担。在此期间，一些公办学校开始招收部分自费生，逐渐形成了公费生与自费生并存的“双轨制”。但在多数情况下，所谓的自费生，主要是单位委托培养，学费由单位交给学校，不由学生和家庭承担，也有少数学生个人承担部分费用。1996年中国高等教育试行并轨招生，1997年全面并轨，至此成本分担的政策得以全面实施。1998年8月颁布的《中华人民共和国高等教育法》^[16]，对高等教育投入体制作出了规定，即：国家建立以财政拨款为主、其他多渠道筹措高等教育经费为辅的体制；国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照《教育法》第五十五条的规定，保证国家兴办的高等教育的经费逐步增长；国家鼓励企业、事业组织、社会团体以及其他社会组织和个人向高等教育投资。《教育规划纲要》则进一步明确了高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等筹措经费的机制。

——完善资助政策制度。与高等教育成本分担体制相适应，中国高校学生资助体系也在不断完善。2007年5月国务院发布了《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，进一步完善了中国高校家庭经济困难学生资助政策体系。针对高等教育，建立健全了国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款、勤工助学、绿色通道等学生资助政策，大大增加了对高等教育的投入。

此外，中国政府实施了一系列重大改革和工程项目，进一步加大了对高等教育的投入，包括“985工程”“211工程”、示范性高职建设、高等学校本科教学质量与教学改革工程、完善中央高校预算拨款制度等。有力地推动了世界一流大学和高水平大学的建设，改善了办学条件，促进了高等教育办学质量的提高。