义务教育投入_县域教育均衡发展

义务教育投入_县域教育均衡发展

一、义务教育投入

我国县域义务教育投入先后经历了国家投入、以乡为主、以县为主和免费义务教育国家经费保障等几个阶段。在教育投入体制变化的过程中，也造成了县域义务教育发展的不均衡。

(一)国家投资体制原因

从国家层面看，由于国家义务教育投资体制，造成县域义务教育经费投入严重不足。按照1985年中央下发的《关于教育体制改革的决定》，基础教育由中央、省、地方财政共同承担政府投资责任，以地方政府为主，中央和省通过转移专项基金形式进行补助。而在具体实行过程中，地方政府几乎承担了所有的基础教育经费，中央政府只分担了极小的比例。1995—1998年，在整个基础教育经费中，地方财政支出的比例一直占70%以上，而中央财政支出则一直维持在0．03%的水平。[1]如此小的中央财政对基础教育的资助比例，对平衡基础教育发展的作用显然是很有限的。据国家发展研究中心对全国7省26个县的抽样调查，1998年在本县义务教育经费总支出中，县以上各级财政的教育补助专款约占12%，县财政约占10%，其余78%由乡镇政府和农民个人负担。[2]这表明，在政府负担的义务教育经费中，绝大部分都来自县以下地方政府。但县以下政府财政又是各级财政中最弱的。2001年，全国财政收入中，中央财政收入所占比重为52．38%，省级为11．15%，地市级为17．47%，县乡级为18．99%，中央的财政实力最强。从财政供养人口的人均财力看，中央财力强于省级财力，省级财力强于地市级，地市级强于县乡级。[3]

在我国的财政体系中，乡一级财政是各级财政中最薄弱的一个环节。而义务教育经费的投资主体却恰恰历史地落在了乡甚至村的肩上。1989年，国家对财政体制改革，决定在乡一级建立财政，各乡镇教育经费、教师工资均由所在乡镇负责筹措、管理和发放，而县级以上政府则只承担补助贫困地区和少数民族地区义务教育经费的责任。“以乡镇为主”的教育投资体制要求，乡镇一级政府(包括村)承担绝大部分的义务教育投入，包括改善办学条件、消除校舍危房、提高教师工资待遇、筹措解决民办教师工资等等。(www.guayunfan.com)

由于农村基础教育公共投资的责任绝大部分由县级以下政府财政投入，这种体制决定了农村基础教育的普及与发展水平在极大程度上依赖于当地农村的经济发展水平。而我国又是一个地域差异较大的国家，经济发展不平衡是我国经济发展的一个典型特征。据统计，1999年我国县级总数2 109个，其中亿元县593个，一般县480个，而财政补贴县高达1 036个(含国家级贫困县574个)。[4]县域之间无论是财政收入还是可支配财力以及人均财力，都存在着很大的差距。财力雄厚的县，财政收入可达几亿甚至几十亿元，发展教育有很强的后劲。而财力匮乏的县，财政收入仅有几千万甚至几百万元，连基本的“吃饭”都保证不了，发展教育力不从心。至于乡级财政更是严重亏空，甚至负债累累。有资料显示，我国乡镇政府的财政债务每年以两百多亿元的速度递增，预计当前的乡镇基层债务额超过5 000亿元，其中乡镇一级净负债超过2 300亿元，村级预计达2 500亿元。[5]由于中央和省级财政对地方财政不具有宏观调控的责任，未能建立起对贫困地区基础教育的财政保障体制，贫困地区基础教育投入不足的问题长期得不到解决，导致贫困地区义务教育发展滞后。

(二)县域投资体制原因

(1)从县域层面看，县、乡、村三级办学，县级财政教育投入不足，乡(村)教育投入不平衡，导致当前县域基础教育发展失衡。1985年9月以后，息县按照《中共中共关于教育体制改革的决定》，全县实行三级教育管理体制，即:县管高中，乡管初中，村管小学。全县教育经费实行县、乡分块划拨。县教育局、县直属学校、教育局直属学校由县财政拨付。乡(镇)教育管理站及所属中小学由乡财政负责划拨。此后，县财政主要集中投入于县属学校，而乡镇基础教育投入则落到了乡村的肩上。这期间出现了县级财政教育投入主要集中于县属学校，且出现投入不足，有些年份甚至出现投入下降的现象(见表5-1)。

表5-1　　息县1986—1995年县拨教育经费情况表

资料来源:《息县教育志(1905—1995)》(征求意见稿)，第214页。

从上表可以看出，1986年以后，虽然县级财政教育投入总体上是增加的，但增长缓慢，个别年份如1987年还出现了投入总额下滑现象。而在公用经费投入上，从1987年开始下滑，直到7年之后的1994年才回到1987年的标准以上，其中最少的年份(1991年为32．8万元)仅是1986年70．7万元的46．3%。在生均公用经费上，除了1989年有所回升之外，其余各年均是一路下滑，由1986年的5．82元下滑到1991年的2．91元。这表明，基础教育“以乡为主”后，出现县级财政的教育投入不足。

县级教育财政投入不足，导致县级财政在平衡全县范围内的学校发展上的作用有限。但按照县、乡、村三级办学的体制，县级财政主要负责县直属学校的教育投入，这使县直属学校的发展情况一般要好于乡村学校。在其他筹资渠道上，县级政府又可以汇集全县资源用于县直属学校的发展，其中“息县人民教育基金”的筹措范围和使用范围便是很好的例证(见专栏5-1)。

专栏5-1

息县人民教育基金[6]

1990年3月8日，息县县委、县人大、县政协、县政府四大班子召开联席会，根据中共中央、国务院《关于普及小学教育若干问题的决定》、《中共中央关于教育体制改革的决定》、《中华人民共和国义务教育法》、《河南省义务教育实施办法》以及国务委员、国家教委主任李铁映在全国多渠道筹措教育经费、改善办学条件山东省现场会上的讲话精神，结合息县实际情况，决定建立“息县人民教育基金”，从本月1日起开始征收人民教育基金。

宗旨是:主要用于县直中小学及教师进修学校改善办学条件。

一、筹措人民教育基金的渠道

农户教育费附加按各乡(镇)征收任务的10%，由财政部门负责征收提取。

全县行政事业单位的干部、职工，每人从工资总额中提取0．5%，由单位财会人员按月扣除。

全县非农业户口(包括行政企事业单位的干部、职工)，每人每年捐资5元，由财政部门以年终从肉食补贴中扣除。

对违法违纪而被处以罚款的单位和个人，按罚没款总额的10%加收教育基金，由工商、税务、财政、公安、检察、物价、交通、纪检、监察、城建、卫生、药管、审计等部门负责征收。

按各种车辆养路费总额的10%加收教育基金，由县交通部门负责征收。

征用土地(包括国家、集体和个人用地)，每平方米加收1元，由县土地局负责征收。

计划生育工作中，凡经批准生育二胎的，农村每对夫妇交纳100元;国家干部、职工或城镇居民每对夫妇交纳300元。根据政策规定:凡超生二胎的，按超生子女费的10%加收教育基金;超生三胎以上的，按超生子女费的15%加收教育基金。均由县计划生育委员会和各乡(镇)人民政府负责征收。

城镇“三税”教育费附加，由税务部门负责征收。

二、教育基金的征收、管理和使用

1．(略)

2．(略)

3．使用范围:主要用于县级9所中小学及教师进修学校改善办学条件。教育基金必须专款专用，讲究使用效益……

几年来，“息县人民教育基金征收管理委员会”在县委、政府的直接领导下，坚持“分片征收，统一管理，重点使用”的原则，共征收资金164万元，先后辅助县一高建实验楼一幢，为县二高“逸夫楼”配套设施注入部分资金，为新建息县第三初级中学投资155．5万元……

而在广大的乡村学校，则出现了乡村办学投入不均现象。1978年以后，各乡村的教育投入除了大体一致的一般性财政投入外，起根本性作用的是各乡村的集资办学。

1978年，农村实行联产承包责任制以后，校舍修缮经费的提取没有明确规定，大多数农村学校的校舍和设施需要维修。当时为了解决学校的实际困难，群众献工献料，自发捐助。1983年9月，县委教育工作会议后，县委、县政府提出“县、社、队三级领导抓教育，七十万人民集资办学”的口号，先后召开了三级干部大会、集资办学汇报会和现场会，掀起了群众性的集资办学热潮，4个月集资397万元。1984年11月20-24日，信阳地区行署在息县、淮滨、潢川召开集资办学现场会，地区行署副专员郑淑真、地区教育局长以及各县市抓教育的副县(市)长、教育局长等参观了息县临河乡新集村小学，并为该村题词(“集资办学，造福后代”)树碑。当年息县全县集资454．4万元。1985年9月以后，全县学校实行三级管理体制，明确规定:谁集资谁使用。全县各级党政领导及教育行政部门本着“实事求是，因地制宜，量力而行，坚持不懈，分级负责，层层落实”的原则，作出了长远规划，采取了具体措施。当年全县共为学校集资280．36万元，临河乡新集村、包信镇、小茴店乡受到地区行政公署立碑表彰，夏庄乡陈楼村董立玉受地区行署赠匾表彰。个体专业户捐资助学500～5 000元的先进单位及个人均受到县委、县政府的表彰及奖励(见专栏5-2)。

专栏5-2

1985年息县集资办学情况[7]

集资十万元以上建乡级中学的乡镇有:

包信镇66万元，小茴店乡35．3万元，城关镇32万元，东岳乡25．8万元，项店乡25．1万元，岗李乡24万元，夏庄乡12．8万元，张陶乡12万元，路口乡10．5万元。

集资建校五万元以上的村有:

包信镇:街村16万元，腰庄村7．64万元，张围孜村6．62万元，香卜园村5．77万元，周庄村5．38万元，王平楼村5．38万元。

夏庄乡:万辛店村12．6万元，街村11．05万元，李双村6．83万元，梅楼村6．04万元，陈楼村5．42万元。

张陶乡:温围孜村5万元。

白土店乡:谢寨村20．1万元，钱围孜村6万元，郑寨村5．95万元，夏寨村5．8万元，时楼村5．7万元，魏寨村5万元，街村5万元。

长陵乡:街村6．34万元，陈店村5．2万元。

小茴店乡:街村11．75万元，杨楼村11．62万元。

项店乡:街村13．5万元，朱楼村5．7万元，朱店村5．36万元。

岗李店乡:芦庄村7万元，街村5．2万元，刘塘村5．14万元。

路口乡:王围孜村10万元，胡围孜村6．5万元。

孙庙乡:范楼村7．5万元，龙庙村6．6万元，何营村6．3万元，付寨村5．63万元，甘塘村5．5万元，街村5．3万元。

彭店乡:柳围孜村10．7万元，方围孜村9．5万元。

曹黄林乡:街村5．4万元，六里井村5．32万元，冯庄村5．22万元。

临河乡:新集村5．22万元。

个体捐资助学500以上的有:

包信镇建筑队马景轩5 000元;岗李店乡贾坡村梁耀峰4 000元;城关镇建筑队何玉林5 000元;夏庄乡陈楼村董立玉2 200元;包信镇建筑队付前悦2 000元;城关镇南大街方敬东1 500元;夏庄乡刘庄村李全英1 200元;包信镇建筑队刘志强100元;夏庄乡万辛店村姚金贤、姚明星、王从洲、孙东山各1 000元;城关镇南大街葛炳志1 000元，胡玉珍、顿立德、胡桂兰、吴占松、熊从安、匡文举各500元;城关镇北大街管凤池、尹雪芳各500元;包信镇街村邹兴业500元;临河乡新集村刘子日、徐金海、余朝金、王少明各500元。

1987年全县共集资289．19万元。其中包信镇集资45．68万元，小茴店乡集资52万元，城郊乡集资23万元，长陵乡集资8．7万元。1988年全县共筹集资金325万元。路口、孙庙、张陶、小茴店、临河和关店6个乡均集资20万元以上。包信、长陵、小茴店、孙庙、路口、岗李店、东岳、张陶、临河、项店、城郊、彭店和夏庄等13个乡镇基本消除了学校危房。1989年全县共集资507．3万元，全县危房率下降到0．6%。1990年，全县共筹措办学资金1 105．6万元，有57所中小学初步达到标准化，占总校数的15%。1991年，严重的洪涝灾害给全县各级学校带来了惨重的损失，全县多渠道筹措资金586．3万元全部投入改善办学条件。1992年全县在筹措资金554．7万元的同时，厉行节约，共节约资金3万多元，受到地区教委召开的集资办学现场会领导及参观者好评。1993年，全县共筹措资金246万元，用于改善中小学办学条件。孙庙乡在经费困难的情况下发动群众集资65万元，为本乡初中建设了一幢18班教学楼。八里岔乡集资办学成绩显著，被评为“河南省筹措教育经费、改善办学条件先进单位”，荣获省教委、省财政厅、省经委、省农牧厅联合奖。广东省珠海市团委捐资24万元，在小茴店乡陈伍庄村建一所珠海希望小学。离休干部、原息县一中校长房中洲及其家属何永珍(退休教师)为东岳乡学校捐赠新课桌凳50套，折款3 000余元。1994年4月11日，息县召开全县教育工作会议，县长詹志立在报告中强调指出:“要强化县、乡、村三级政府的职责，理顺乡、村的办学关系，哪一级负责管理的学校，由哪一级负责筹措办学经费。”会议后，全县上下认真贯彻落实，进一步掀起了集资办学活动的热潮。各乡镇均坚持在减轻农民负担的前提下，采取群众集一点儿、干部职工捐一点儿、乡镇财政挤一点儿、乡镇企业收入提一点儿等办法，继续动员人民群众和社会各界集资办学，捐资助学。当年全县23个乡镇共集资685．17万元，投入到改善办学条件中去，一部分学校如小茴店乡的珠海希望小学、城郊乡的关庄小学、项店乡的杨楼小学、八里岔乡的叶店小学均被认定为全县示范性学校。临河乡通过借、贷等办法筹措资金70万元用于改善办学条件。彭店乡在财政十分紧缺的情况下，多渠道筹措资金70多万元，为乡中学建了一幢18班的教学楼。杨店乡党委书记何厚金、乡长王卫、副书记房俊良分别为学校捐款1 100元，极大地鼓舞了全乡群众集资办学的热情，截至当年教师节，全乡建校投资达70多万元。

1995年2月20日，召开全县教育工作会议，县四大班子领导及社会各界主动为“息县教育发展基金”捐款。县委书记常法武、县长詹志立各捐款1 000元，县委副书记张俊、赵建军各捐资800元，专程来息县参加教育工作会议的地区教委副主任何新政也现场捐资800元，其他与会人员纷纷响应，积极捐资助学。截至2月22日，第一批捐款已达30．96万元，其中单位认捐19．08万元，个人捐款11．87万元。

专栏5-3

部分单位和个人捐资情况[8]

单位捐资情况:

工商银行28 000元;化肥厂26 000元;农业银行20 000元;粮食局18 000元;电业局10 000元;财政局10 000元;土地局10 000元;邮电局8 000元;县幼儿园6 666元;建设银行6 200元;民政局6 000元;县医院6 000元;保险公司5 000元;地税局5 000元;劳人局5 000元;交通局5 000元;工商局5 000元;国税局5 000元;总工会3 000元;书店2 000元;城关水泥厂1 000元。

个人捐资情况:(略)

表5-2　　1986—1995年息县集资办学筹款与县拨教育经费情况统计表

资料来源:根据《息县教育志(1905—1995)》(征求意见稿)第214页、228页数据整理。

由上表可以看出，在1986—1995年间，全县教育集资款在全县教育投入的比重是比较大的，总额比重达到了53．3%，个别年份达到101．1%，超过了县拨教育经费额。这说明，教育集资情况对全县教育条件改善起着非常重要的作用。但这种教育集资情况像许多其他工作一样又是不均衡的。乡镇之间、村与村之间都存在着一定的差异，有的是很大的差异。

从专栏5-2中可以看出，1985年全县23个乡镇中，集资10万元以上的只有9个，而且这9个乡镇的集资额差距也很大，最高的包信镇达到66万元，而最少的路口乡仅10．5万元，二者差距达到6倍多。

从《息县1995年度农民集资办学情况》(表5-3)也可以看出各乡镇之间集资情况的差异。首先是人均集资标准的差异。在23个乡镇(局)中，有关店、许店、八里岔乡是每人集资40元的，4个乡镇每人集资30元，1个乡镇(包信镇)每人集资25元，13个乡镇每人集资20元，最多的矿管局[9]每人集资50元，最少的城关镇每人集资10元，最多与最少相差5倍。在集资总额上，有5个乡镇(关店、临河、小茴、包信、路口)集资总额达到100万元以上，其中关店乡达到200万元以上。13个乡镇的当年集资额在50～100万元之间。集资总额50万元以下的乡镇(局)有5个。最多的关店乡216．276万元，是最少的城关镇3．659万元的59倍。

各乡镇间的教育集资投入额的差别，当然会影响到其办学条件的均衡。有的地方如项店、小茴、曹黄林等乡镇做得较好，教育教学条件得到了很大的改善。而关店、许店、岗李店、李塘等乡镇的教育教学条件则比较差。

表5-3　　息县1995年度农民集资办学情况

资料来源:《息县教育志(1905-1995)》(征求意见稿)，第226页、227页。

从专栏5-2中还可以看到，村与村之间教育投入的差距也是明显的。1985年，全县338个行政村中仅有43个行政村的教育集资款额达到5万元，这其中最高的包信镇街村达到16万元的，少的只有5万元，差距达到3倍多。还有更多的行政村集资款额较小，改善办学条件能力有限。在出现如小茴店乡的珠海希望小学、城郊乡的关庄小学、项店乡的杨楼小学、八里岔乡的叶店小学等一部分全县示范性学校的同时，也大量存在着不达标的中小学校。

1996—2000年期间，在农村税费改革、农村义务教育经费保障机制建立之前，农村学校建设虽然因减轻农村负担的要求而对集资建校有所控制，但基本情况大抵如此，并没有产生多大变化，乡(镇)、村依然是农村义务教育投入的主要承担者，各乡、村间的投入差距是造成其办学条件出现差异的重要因素。

(2)学校建设和维修的进度不一，在新建和维修的同时，新的危房又不断出现，也是导致当前学校办学条件出现较大差别的原因。

1)“以乡为主”集资建校期间，各乡、村进度不一，没有严格统一的质量标准，造成部分学校建成后很快损毁，又成为新的危房。如杨店乡陈楼村，新建校舍由于屋顶使用秫秸等易腐材料，仅几年时候，便出现屋顶漏水脱落，个别房间出现“天窗”现象。

2)“以县为主”时期，各级财政下拨学校建设专项资金数额有限，不可能大规模进行农村校舍维修改造，而只能按照“紧急优先”原则，谁急就先安排给谁。为什么要这么做呢?因为先前是县、乡、村三级办学，全县每个乡镇都有一所初中，小茴、关店、项店、张陶等乡镇有两所初中;每个村都一所小学，出现农村小学“满天星”现象。这么多的农村学校，其中出现险情的校舍自然不少。根据2005年的统计，当年息县中小学校舍危房面积71 996 m2，其中农村学校危房面积62 104 m2，占全县危房总面积的86．26%。而农村危房面积中，农村初中为14 664 m2，占全县危房总面积的20．37%;农村小学危房面积则达到47 440 m2，占全县危房总面积的65．89%。[10]于是，2006年校舍维修资金安排时，首先安排最紧急需要的农村学校，主要用于消除校舍险情。2006年息县校舍维修改造资金共计1 309万元，分别安排在全县50个农村学校中(6所初中，44所小学)，最多的50万元，最少的5万元，平均26．18万元。

由于学校建设维修项目资金过于分散，一部分学校刚刚新建或维修好，另一部分学校又出现新的险情。此种情况，导致农村中小学校的危房面积始终不能得到有效消减。

图5-1　息县2000—2008年中小学危房面积变化图

资料来源:息县教育体育局统计资料。

从图5-1可以看出，在没有实行税费改革的2000年，由于各乡、村对学校出现的险情能够及时化解和消除，全县中小学危房面积只有1 965 m2。从2001年到2005年，全县虽然投入一定的校舍维修资金，但危房总面积没有下降反而呈上升趋势，到2005年达到71 996 m2，比2000年增加了36．6倍。从2005年到2008年略呈下降趋势，但下降缓慢，2008年全县仍有危房面积54 220 m2。当然，这些危房又主要存在于农村中小学校中。

2009年，我国在出现四川大地震的校园灾难后，中央启动了中小学校舍安全工程，对全国校舍安全情况进行专业性鉴定。息县中小学校舍安全情况经专业人员鉴定的结果如表5-4。

表5-4　　2009年息县各类学校危房面积及占校舍建筑面积的比例

资料来源:息县教育体育局《2009年息县教育统计分析资料》。

全县各类学校危房面积主要集中在义务教育阶段的初中和小学，集中率为98．96%。而农村义务教育阶段的危房总面积占全县校舍危房总面积的63．21%。而在农村学校中，农村小学的危房率又最高，达到68．10%。这说明，当前农村中小学校舍危情还是比较严重的，与城镇学校的校舍情况还差距很大。