教育政策管理的经费投入

二、教育政策管理的经费投入

在上文的分析中，我们已经认识到，教育管理经费的充分保证对于教育政策管理以及教育政策管理机构的设置等都非常重要。但是如何保证教育经费的充分投入?特别是在我国经济发展水平不高，如果国家拿不出足够的经费投入，那么我们应该如何保证。因此，我们必须面对教育政策管理经费筹措、教育政策管理经费投入的原则与方法以及教育政策管理经费投入的评估等问题。

（一）教育政策管理经费筹措

从一般意义上来说，教育政策管理经费肯定应当由国家各级政府来解决，这是因为教育政策管理是国家管理的一个部分，是国家掌握的重要资源，国家理所当然地要支付这个管理的经费，这个支付的经费也是国家为获取教育这个资源所必须投入的成本。况且在世界大多数国家看来，教育是国家的公益性事业，必须由国家支付相应的经费。而教育政策管理经费只是管理经费的非常小的一个部分，国家没有必要在这个问题上有什么犹豫。

但是，我们必须看到，实际情况并非我们从一般意义上的分析所得出的结论那样令人乐观，一些发达国家由于财政吃紧也有不尽如人意的时候。所以，这个问题具有一定的普遍性。在我国，有不少关于教育政策的研究经费就不是由国家支付的，而是通过地方政府的其他渠道、社会团体以及一些科研机构自己筹集等方式来支付的。从长远的观点看，这种状况的存在是不正常的。我们希望国家能够正视这个问题，加大教育管理经费的投入，保证管理经费按时足额到位。

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教育经费筹措的经济学分析

政府应提供教育经费的主要部分。（1）政府应提供义务教育阶段的所有经费需要。国家财政的一个重要职能就是要承担向社会提供公共产品的资金需要。依据萨缪尔森的公共产品理论与布坎南的公共选择理论，教育产品的属性决定了其筹措资金的方式。义务教育具有很强的公共产品性质，属于纯公共产品，具有效用的非排他性和消费的非竞争性；实施义务教育的学校是从事社会公共产品生产的，属于社会公益的性质应由政府财政供给经费。大多数市场经济国家基础教育经费都全部由政府提供，有所区别的主要是实施基础教育的年限。我国义务教育法明确规定实行九年义务教育，要求各级政府要保证义务教育的投入。这些年，我国各级政府采取了许多积极的措施，不断增加财政对义务教育的拨款，大多数地方实现了基本普及义务教育的目标。但我们还必须承认，当前我国义务教育仍然存在相当多的问题。由于现阶段财政体制上的原因与地方财政的困难，我国还没有做到真正意义上的免费的义务教育，即还需要交纳一定的杂费，造成有不少学生由于家庭的困难而辍学，所需的经费问题并没有解决好。我国不少贫困地区有相当数量的学校是依赖于社会的“希望工程”来投入与维持运行的。这与政府应承担向社会提供公共产品的理论相悖，从另一个角度来看，这实际上是政府向社会卸包袱。要解决这个问题，首先必须界定纯公共产品提供中的各级政府的事权。长期以来，我国在界定这个事权的问题上存在着误区，主要是：一是认为义务教育不属于纯公共产品，最多能算是准公共产品，因此接受教育者必须承担一定的费用。二是认为义务教育是纯公共产品，但它是地方性的公共产品，尤其是属于县乡的公共产品，其经费由县乡政府承担。第一个问题在前面已有结论，第二个问题涉及公共产品的层次性问题，我们认为义务教育属于各级政府的事权，不仅是县乡级的公共产品，也属于地市、省（区、市）、中央级的公共产品。原因在于义务教育的受益者是具有流动性的，而且如果从公平与效率的角度出发，也应该界定中央、省（市、区）、地市有一定的事权。根据上述公共产品具有层次性的理论，重新定位各级政府在义务教育中的事权，改革我国现行的义务教育经费分配制度。按照我国现行分级管理的则政体制，全国共分为中央、省（市、区）、市、县、乡五级财政。按原有体制，义务教育是由地方政府负责，即由省、市、县、乡四级政府共同负责。但在实际工作中，义务教育学校的日常经费主要由县乡两级政府财政负责筹措，中央和省级政府一般采取设立专款的办法予以资助。实践证明，这种经费筹措制度不能解决我国农村学校，尤其是贫困地区学校的经费问题，我国一些县乡级政府财力比较薄弱，根本无力负担学校的经常性支出。应该逐步调整国家教育经费支出结构：中央和省级政府用财政转移支付等办法，加大中央和省级财政义务教育经费的支出比例；用专项资金管理的办法把中小学教师工资全部由财政直接发放；由中央和省级政府把经济落后地区所需的义务教育的建校经费和经常性支出包下来。尤其应该强调一点的是应该借鉴市场经济国家成功的经验，实行真正意义上的免费的义务教育。在我国现阶段，应建立东部、中部和西部不同的农村义务教育财政投入模式，切实解决农村义务教育中存在的问题，东部实行以县级和省级政府作为投资主体的农村义务教育财政体制：中部实行中央和省级政府作为投资主体的农村义务教育财政体制；西部则实行中央和省级政府共同负责，以中央财政为主的农村义务教育财政体制。

（2）非义务教育所需的大部分经费也应该由国家承担。按照美国经济学家西奥多·舒尔茨的人力资本理论的说法，教育是一种投资，既需要支付成本，又能为个人和社会带来效益。以人力资本理论为依据，西方教育家认为，筹措非义务教育经费必须考虑三原则：一是成本分担的原则，这是指非义务教育成本应由纳税人、家长、学生及社会人士（捐赠）共同分担。二是受益原则，这是指谁从教育中获得好处和利益（无论是直接的还是间接的），谁就应支付教育经费，受益越多，支付的费用就越多。三是能力支付原则，这是指所有从教育中获得好处和利益的人，都应按其支付能力大小提供教育费用，能力越大，支付越多，能力越小，支付越小。按照准公共产品理论与上述三原则，我们认为政府对非义务教育应当承担主要的职责，提供大部分的经费投入。理由是：第一，非义务教育总是要贯彻政府的意志，要以培养符合政府意志品质的人作为其衡量质量的重要标准，学校不可能只成为传授知识和技能的场所，而人的品质不能用货币来衡量，因而教育不能简单地套用市场规律，政府需要通过设置一些课程来进行意识形态方面的教育，而这需要政府经费投入。在此，政府受益最大。第二，非义务教育，尤其是高等教育要为国家培养包括从事基础研究、从事艰苦工作等各种类型的人才，而私人难以提供这种投资，需要政府财政提供。这符合支付能力原则和受益原则。第三，非义务教育投入要达到一定规模，才能形成规模效益，民间部门和个人不易承担。如果完全由市场提供，就会产生供给不足的问题。这符合能力支付原则。第四，非义务教育资本市场的不完全性。非义务教育投资是一种人力资本投资，其收益具有不确定性，收益率大小受个人的性格、机遇、健康、能力、家庭等不确定因素影响，而且人力资本市场是一个不完全的市场，其投资对象是没有担保品的，信贷机构一般不愿意冒险对人进行投资。现实的选择只能是政府出面进行干预。第五，出于公平的考虑，我国目前大部分家庭收入水平还不能承受过高的学费，非义务教育如果仅仅由市场提供，将会使一部分人因经济贫困而失去接受非义务教育的机会，这不仅使这部分人无法与高收入家庭的子女进行公平竞争，也使整个社会因没有充分发挥他们的聪明才智而蒙受损失，因而这也需要政府进行投资。

［资料来源］邓文勇：《教育经费筹措的经济学思考》，《改革与战略》，2005年第10期，第113页。

（二）教育政策管理经费投入的原则与方法

1.经费充足，保证管理机构正常运行

教育政策管理机构是一个日常性不可或缺的管理机构，只要国家存在，就有教育的存在，也必然就有教育政策的存在，因而每天对教育政策的组织和管理也就必不可少。但是这些工作如果缺乏足够的经费支持，机构就无法正常运转，国家的各级各类教育政策就可能会失调和混乱，造成极大的危害。另一方面，众所周知，教育一直是影响社会稳定的主要因素之一，教育工作做好了，社会就能够稳定，教育工作如果出现失误或偏差，社会就可能会出现动荡。古今中外的历史都已经反复证明了这个道理，所以，对事关教育发展和走向的教育政策切不可掉以轻心，教育政策管理工作又是其中的关键环节，保证其充足的经费是非常必要的。

2.研究经费专项拨付，积极支持教育政策管理研究

教育政策管理中的研究经费是与日常管理经费发挥完全不同作用的经费，所以，无论如何不能作为一般的行政事业经费划拨，以至于在经费使用过程中相互占用、挪用，结果是教育政策的研究经费无法落实，研究工作难以进展。因此，我们建议国家财政部门在每年的财政预算时，将教育政策管理部门的事业费和科研费分开拨付，保证研究经费能够准确到位，从而达到提高教育政策管理质量的目的。

3.提高使用效率，严格审计，防止浪费

我国的教育经费总体投入不足，国家财政紧张，每年投入教育政策管理的经费有限。在这种情况下，更应当将经费使用效率放在首位，保证经费的使用达到最大效率。审计部门严格审理，防止挪用研究经费，使得研究经费切实用于教育政策管理中的科研活动。只有通过这些严格的管理措施，方可防止浪费教育政策管理的经费。近年来，少数人浪费经费的现象时有发生，在教育政策管理中提出的这个原则和方法是有一定现实意义的，至少可以起到防患于未然的作用。

（三）教育政策管理经费投入的评估

其实这个问题是与上述的“教育政策管理经费投入的原则与方法”密切相关的，也可以放在上述这个问题中来分析。但考虑这个问题比较重要，而大多数人还没有予以足够重视，也有少数人甚至并不知晓，故此将其作为一个独立的问题来阐述。

教育政策管理经费从总体上看并不充足，管理机构深感捉襟见肘。所以，更有必要加强对教育政策管理经费投入进行评估，以便对教育政策管理经费实行动态调控和跟踪，及时了解经费的使用状况，合理规划经费使用的途径和方法，为国家财政部门制定预算提供科学的依据。关于经费投入的评估方法，在经济学领域中已有著述，读者可以从中查询自己感兴趣的内容，这里不再细述。

（四）教育政策管理经费投入趋势

1.国内教育政策管理经费投入趋势

国内教育政策管理经费的投入，随着教育经费总体投入的绝对数量的增加，也在逐年有所增加。从今后发展的趋势来看，教育政策管理经费的投入主要还是依赖政府的投入，但是，对于几层教育政策管理机构来说，教育政策管理经费的投入完全依赖政府恐怕难度较大，除非国家调整相应的税收政策，增加地方政府的财政收入。所以，多渠道筹集经费也许是解决教育政策管理机构投入不足的一个办法。尤其是在教育政策研究经费方面，可以采取政府、社会团体、科研单位甚至个人联合投入的办法，加强对教育政策管理的研究。

2.主要发达国家教育政策管理经费投入趋势

发达国家对于教育政策管理经费的投入也主要是由政府来提供的，如美国，在每年的财政预算中，联邦政府都要依照有关法律对各种经费予以划拨，教育政策管理经费属于联邦政府的法律法规管理部门的经费之一一同划拨，由于联邦政府不直接管理教育，所以，其用于教育政策管理经费也就不是很明确。但是州政府必须予以明确，不过这笔经费也是放在州政府立法部门统一使用。而法国则是由中央政府下拨到教育管理部门来满足教育政策管理部门的经费需求。今后这种体制也许不会有太多的变化，这些发达国家的政策研究经费也是由政府来资助的，因为教育政策也是一项公共政策。

【本章小结】

本章通过对教育政策管理中的指导思想、机构设置、人员配备和经费投入等几个问题的分析，说明了教育政策管理的必要性和重要性。此外，本章还对教育政策管理中的机构设置趋势和教育政策管理经费投入的趋势作了有益的尝试性的探索。虽然这些趋势的分析不一定完全合理，但毕竟可以引起读者对这些问题的关注和思索。

【思考题】

1.什么是教育政策管理?

2.应当树立什么样的教育政策管理指导思想?

3.教育政策管理机构设置的基本原则是什么?

4.如何看待教育政策管理机构设置的趋势?

5.如何筹集教育政策管理的经费?

【参考文献】

1.郝维谦，李连宁：《各国教育法制的比较研究》，人民教育出版社1997年版。

2.桑玉成，刘百鸣：《公共政策学导论》，复旦大学出版社1991年版。

【注释】

[1]郝维谦，李连宁主编：《各国教育法制的比较研究》，人民教育出版社1997年版，第68页。