高等教育的经费管理

第二节　高等教育的经费管理

1950年6月,在北京召开的第一次全国高等教育会议向政务院提交的《关于高等学校领导关系的决定》,体现出中央集权特征。此后,与高度集中的计划经济体制相适应,政府拨款逐渐成为高等教育经费的唯一来源,国家集办学者、管理者为一身。高等教育财政在中央集中统一管理下运行,中央政府、地方政府、学校三者对于教育经费管理随着国家分级管理关系的变化而变动。

一、中央和地方

新中国成立十七年中,中央政府与地方政府对于高等学校的管理有明显阶段性。

第一阶段,从1949—1955年期间,新中国财政逐步形成中央统一财政收支,三级预算管理的体制。与这种统收统支的体制相适应,政府对于高等教育投入也采取了集中统一管理。

1949年后,高校由大行政区管理。《政务院关于统一管理1950年度财政收支的决定》一文规定:中央直接管理的大中小学经费列入中央人民政府预算,由财政部掌管,专科以上的国立学校由中央人民政府委托大行政区代行开支者,暂列入大行政区预算内开支。各地方政府根据当地需要拟订教育发展计划,逐级上报,最终由中央政府进行统一调整和平衡。

随着大行政区撤销,1952年12月中央人民政府高等教育部成立。1953年5月,高等教育部改订高等学校领导关系,认为过去委托大行政区人民政府直接领导的高等学校的领导关系,亟待重新加以调整。由于统一招生和统一分配毕业生的制度已确立,这些条件将便于中央高等教育部及其他部门进一步加强直接和具体管理。^[37]

1953年10月,政务院颁布《关于修订高等学校领导关系的决定》,规定中央高等教育部直接管理综合性大学和与几个业务部门有关的多科性高等工业学校；单科性高等学校由高等教育部委托中央有关业务部门负责管理；高等教育部及中央有关业务部门认为直接管理有困难的高等学校,委托学校所在地的地方人民政府直接管理。高等教育部根据政务院这一精神,确定了148所高等学校的隶属关系,其中,高教部管理8所,中央业务部门管理30所,大行政区管理72所,委托省、市、自治区管理38所。

1955年高等学校院系调整告一段落,当时全部194所高等学校中,高等教育部直属75所,教育部下属院校40所,中央其他各部委所属院校79所。^[38]这样就形成中央统一管理高等教育的局面。这一时期中央财政权力过于集中,地方权力过小,因而1956年后中央逐步下放计划管理权、基本建设项目审批权、劳动管理权和财税权。

第二阶段,在1956年到1958年间,中央逐渐下放高等学校的管理权限。

1956年高等教育部部长杨秀峰提出“现有的高等学校的事业体制、计划体制、财政体制、领导关系以及毕业生全部统一分配的制度等等,过多强调了集中统一。影响和限制了各业务部门和地方上办理高等教育事业的积极性,应当适当加以改变。”^[39]1957年10月,将原由高教部直接领导的,以及委托各省代管的高等农业院校,除个别院校仍由农业部领导外,其余一律转交省政府领导或以省为主与农业部双重领导；1957年12月,国务院将高等医学院校逐步下放给各省、市、自治区领导。

1958年3月,中共中央提出除少数综合性大学和某些专业学院,其他高校都可以下放。中共中央改革全国统一招生政策和全国统一毕业分配政策。^[40]1958年4月,陆定一指出:管教育是以条条为主,还是以块块为主？过去长期以条条为主,当然后来稍有改变。这次成都会议,决定工业、财政都要下放,教育事业当然也要下放,也要以地方为主,块块为主。^[41]

1958年6月,陆定一指出:教育计划,首先请地方搞,各部搞,然后拿到教育部来综合平衡。全国227所高校,下放192所,中央各部保留35所,教育部保留6所。“权力必须下放”,同时,“中央必须有权”。^[42]1958年6月中央出台的《关于教育工作的几个问题》,对于地方管理有具体的说明:“各省市现在有很大的权力,办什么学校都行,可是要以自力更生为主,外面帮助为辅。”^[43]1958年7月,教育部在关于交接下放高等学校的通知中,规定教学、行政工作等情况均报送当地高教厅。^[44]

第三阶段,由于1958年高校盲目发展,中央将下放的权力渐次上收。1958年后,高等教育逐渐形成在自上而下的统一行政管理体制下,地方高校主要由地方政府供养的财政拨款体制。

1959年5月,国务院注意适当地解决高等学校所必需的校舍建筑、仪器、设备及原材料供应等问题,国务院提出过去全国高校统归高等教育部管理,上述这些物资的供应,都由国家计划委员会统一安排。随着去年领导关系的改变,物资供应关系,也需要重新进行安排。凡是省市自治区所属的高校,其物资供应,应当纳入省、市、自治区计划。^[45]1959年9月8日,《关于加速学校基本建设问题的报告》也反映:今年全国教育事业的基本建设投资,高等学校完成9.9%。

杨秀峰提出要在今后7年内基本建立起以大区为单位的、具有不同特点的高等教育体系。特别是工科各类专业的设置分布,宜于以大区为范围进行统筹安排。文科一般应不少于20%。认真办好重点高校,首先是全国重点高校；全国重点高校的发展规模以中小为主,在学生来源、师资补充、基建、设备各方面,要尽量给予保证。^[46]

1961年中国国民经济进入调整阶段。1962年1月,教育部、财政部进一步加强教育经费管理,提出大部分省、市、自治区在几年来连续受灾,财政收入减少,必须控制和压缩支出的情况下,注意到教育事业工资开支比较大,填平补齐的问题多等特点,在安排预算指标中,尽量保证教育事业的正常需要。^[47]

中共中央、国务院于1963年5月颁发《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》,中共中央决定加强对于高等学校的统一领导,中央收回一部分下放到省市的高校,建立中央和省、市、自治区两级管理的制度。中央要求高校认真执行中央计划和规章,各省高校的总务工作、物资供应、教学工作等方面的问题,要依靠省、市、自治区就近解决。^[48]1965年全国有高等学校434所,属高等教育部直接管理的34所,中央业务部门管理的149所,由各省、市、自治区管理的251所。

二、政府与学校

新中国成立初期,高校自治权利微弱,政府对于高校实行直接管理。政府对于高校的拨款主要包括:财政预算内的高等教育事业费拨款、教育基本建设费拨款、各种专项资金用于高等教育的支出及其他预算内资金用于高等教育的支出等。高等院校所需经费由中央财政戴帽下达,专款专用,高等学校在年终决算后要将全部结余交还给国家财政。

政府对于高等学校拨款项目随着任务的变化,重点逐渐转移,项目逐渐增加。1950年7月,第一次全国高等教育会议决定:“关于经费问题,已请政务院财经委员会考虑增加华东、中南、西北、西南各大行政区下半年的教育事业费,除解决现有一般学校所必须的经费外,我们特别关心救济失学、照顾少数民族教育、以及本公私兼顾精神有条件的维持现有私立学校等问题。”^[49]会议同时也决定:凡中央教育部颁布的师生的待遇,经费开支标准等决定,全国高等学校均应执行。会议的决定体现了政府对高校直接管理的特征。1953年3月,高等教育部、教育部、财政部关于1953年度“教育支出”预算联合通知,高等教育经费分四类:1、高等教育事业费:一般高等学校全部经费列入本项（包括业务部门领导的高等学校）；2、高等师范教育事业费；3、资送国外留学及交换留学生事业费:华东和中南两区分配有该项经费,是招待从资本主义国家回国留学生的招待经费。4、中央高等教育部掌握部分机动费。^[50]1953年12月,中共中央批准高等教育部党组的《关于全国高等工业学校行政会议的报告》,中央决定在财务管理上,为了发挥各校的积极性与创造性,给学校较多一些机动权限。学校年度预算一经主管机关批准后,除工资、供给生活费、工资补助费、职工福利费、基本建设资金及学生助学金等科目,如有调剂需先上报准外,对于其他科目,在确有富裕、确有需要时,校、院长有权根据具体情况适当调剂,补报手续。^[51]

1954年7月,政务院文化教育委员会加强省（市）文教部门财务、基本建设管理工作,提出撤销大行政区后,省市全面掌握文教财务工作和基建工作。政务院指示:“各省（市）文教部门在财务管理方面,应继续摸清情况,核实基数,加强定员定额与预算管理工作,并分别文教事业不同类型,确定适当的财务管理办法。”并指示管好文教财务工作的主要环节是在所属各级事业单位及县（市）文教部门中建立和健全单位预算会计制度。^[52]1955年前后起,我国高等财政拨款基本上按照“基数加发展”模式进行。在这种模式下,高校当年的经费分配额以其前一年所得份额为基础,并适当考虑当年事业发展与变化的需要。这种渐进式的经费分配模式简明易行,易于操作,保证了人员经费的开支,对完善教育事业费核拨有一定积极意义；在高校数量少、结构单一的情况下,有利于政府对高校实施集中财政管理。

1955年后,财政对于高等事业费的拨款基本是依据定员定额法。文化部、高教部、教育部、卫生部、财政部联合发文《关于加强文教卫生事业定员定额的制定工作的联合通知》,规定按事业机构规模的大小或事业的需要合理地确定其各种人员编制,房屋和设备标准,行政和业务费用开支额度,器材的储备量。^[53]

1962年9月,中共中央发布《教育部直属高等学校财务管理方法》（草案）,规定高等学校财务管理工作,必须贯彻“统一领导、集中管理、分工负责”的原则。全校预算内和预算外资金由学校财务部门集中管理和统一调度。高校财务须“严格按预算、按计划办事”。高等学校财务部门最重要的是对预算资金管理。高校必须根据教育部批准的支出预算,严格审查各用款单位的计划。预算计划分有7项:劳动工资、人民助学金、设备购置、科学研究、生产实习、房屋大修,其他。^[54]对基本建设资金需根据教育部批准的计划,专款专用。预算外资金,按特种资金进行管理。收支计划经校务委员会讨论,报教育部批准。^[55]

定员定额的拨款成为教育经费核算和拨款主要方法。

其一,人员经费,对于教职工工资和学生助学金发放根据政府制订的标准发放。如,1952年7月8日,《政务院关于调整全国高等学校及中等学校学生人民助学金的通知》,决定将全国高等学校及中等学校学生的公费制一律改为人民助学金制,以各大行政区或各省市为范围统一标准。^[56]1955年8月22日,《高等教育部关于执行全国高等学校一般学生人民助学金实施办法的指示》,全国高校学生待遇自1952年由部分公费制改为全体发给人民助学金（全国平均每人每月12元,其中伙食费约占10元）以来,对保证完成国家培养建设人才的任务,特别是对培养工农家庭出身的学生,起了一定的物质保证作用。但另一方面,由于普遍发给人民助学金,在部分家庭经济情况较好的学生中,也产生不少浪费现象和“进了高等学校一切应该由国家供给”的不正确思想,因而引起社会舆论的不满。改为学生根据不同的家庭经济情况部分发给人民助学金的制度。即:凡家庭富裕能自费者,不发给助学金,凡能自费半数或1/3伙食者,发给所缺部分；完全无力负担者,发给全部伙食费。经济特殊困难的学生的其他费用,许可另外申请补助。^[57]1955年12月28日,发布《高等教育部、教育部、财政部、国务院人事局关于改进调干学生及产业工人学生人民助学金几个问题的处理办法的联合通知》。1964年调整的内容主要是提高助学金标准,扩大资助受助学生的比例。

其二,教育事业费的发放以学生人数为标准单位制订拨款标准。表现之一,国家以学生数为标准下拨高校经费。如,1955年杨秀峰指出现在根据一个工科学生要花1000元,理科900元,医科750元。^[58]1957年10月25日,发布《国务院关于高等学校和中等专业学校毕业生在见习期间的临时工资》。1960年1月23日,教育部出台关于修正颁发《高等学校学生生产实习经费开支办法》的通知。表现之二,国家以学生数为基数定编高等教育系统的员工数量。1962年5月,中共中央批发《全国各级全日制学校教职工编制标准修订表》和《全国高等学校和中等技术学校实习工厂编制标准修订》。^[59]1961年4月,高等学校教职工与学生比,普通高校是1∶3.6-4.2,其中教师与学生比是1∶8.0-8.7；1962年修订前者为1∶3.3-3.6,后者为1∶6.5-7。1961年4月教育部规定全国一般高校实习工厂的人员编制占学生人数的5%,1962年修订为1:3%。国家通过增加师生比,精减高校员工,减少教育经费。表现之三,国家以学生数确定相关教学活动的经费。如,1963年4月,教育部发布试行《高等学校培养研究生工作暂行条例》,一是规定培养研究生要有专门的论文经费。当时工科每个研究生作论文的经费少的要花1000多元,多的要花三、四千元以上,如以各类不同学科的研究生平均计算,每人每年约需500元。教育部将与财政部商量,自1963年起将研究生论文经费专列入预算,专款专用。二是设法改善必要的物质条件,适当提高研究生的待遇。教育部规定直属高校可配备必要数量的科学研究专职人员,或在校内设科学研究机构。“每年编制专门的科学研究经费预算,并加强经费的管理,专款专用。”^[60]1963年10月,《教育部、财政部关于高等学校培养研究生的经费、人员编制和研究生的助学金及其他生活待遇问题的几点规定》,暂按每人每年平均工科500元,理科、医科400元,农科300元,文科200元,核算经费由学校统一掌握,根据研究生的不同专业具体安排使用,并按照开支的性质分别在相应的预算科目中列报。^[61]1964年10月,《高等教育部关于高等学校校办工厂生产纳入国家计划的试行意见》,由于推行两种教育制度、两种劳动制度,国家计委批准校办工厂计划纳入国家计划。校办工厂的人事工资计划也是定员定额发放。^[62]

大跃进时期,政府强调高校教育经费自给,不再拨发正常的办学经费,高校办学经费主要由地方政府和高校自筹,尤其是红专大学。如1958年徐水县创办农业大学,教师主要是河北农学院教师和下放干部,学校设在徐水师范校内。^[63]南京市在雨花台区开办农业专科学校,国家除了暂时借给该校部分人员一些伙食费和少数工具费外,并没有开支其他经费。^[64]河南禹县创办鸠山红专大学,口号是:“自己办学自己学,自己劳动自己吃,不要国家一个钱”。^[65]1959年吉林省委书记指出办理速成高等专科学校,发挥厂矿企业的作用,用工会文教费、行政费、干部培养费、企业留成基金、业余教育费等解决办学所需经费。^[66]

总之,一般情况下,国家考虑高校各种教育和教学活动和各种人员需求,事无巨细,详细制定相关的经费标准对于高等学校财务管理,高校很少有其他经费来源,自治权力微弱。高校经费由国家政策主导和计划安排,政府拨款以高等学校师生规模而定而非高校所需实际成本为依据,整个操作程序都受到政府的直接干预,拨款金额往往取决于财政的供给能力。

三、重点高校和普通高校

1951年5月,教育部准备“大力加强中国人民大学、哈尔滨工业大学和北京师范大学的工作”。^[67]但是没有出现重点大学的提法。

1954年8月,高等教育部确定重点大学。教育部提出重点学校本身应是师资设备等条件较好的,行政领导比较健全,教学改革有成效,有苏联专家帮助。教育部主要在聘请专家、调配师资及干部,人员编制及基本建设和设备方面予以支持。教育部确定重点大学为6所,其中5所在北京,分别是中国人民大学、北京大学、清华大学、北京农业大学和北京医学院；另一所是哈尔滨工业大学。^[68]

1954年高等教育部认为清华大学已从过去抄袭英美资产阶级教育制度的旧型大学,改造为实行苏联五年制教育制度的新型多科性工业大学。清华大学需在保障质量的情况下适当扩招,1958年全校本科学生达1万人。高等教育部为清华大学聘请苏联专家,配备必要的师资及行政干部,保证新生的业务水平和政治质量,扩充实验设备及进行必要的基本建设。^[69]

重点学校的办学条件得以改善。1954年11月,第一届全国人民代表大会第一次会议,北京大学校长马寅初的发言可以发现北京大学办学条件之一斑。（一）学校经费情况:1949年北京大学的经费是人民币3.1万元（小米折成）。1954年已达到人民币902.14万元。总计:一般经费505.95万元。基本建设经费396.19万元。（二）校舍发展方面:3年以来发展很快。校舍方面,新建86424平方米,其中教室实验室及办公室用房2.5308平方米,学生宿舍2.9878平方米,教职员宿舍计住宅26035平方米,远远超过美帝国主义分子在中国办理的燕京大学30多年建筑面积的总和。目前学生宿舍可容5700余人。（三）卫生发展情况:1949年北京大学的校医室只有医生三人、护士四人以及简单的设备,仅仅为师生员工做些极简单的治疗,也没有病房、病床的设备。从1952年院系调整以后,为加强师生员工的校医保健工作,校医室改为卫生室,原来仅有内科,现已扩大分科,分设内科、外科、牙科及其他科。为加强保健工作,特设保健组及防痨组,防痨组设有X光室,外科设有手术室,各科设有病房,有病床60张,并备有救护车一辆。我们也实行公费医疗制度,医务工作人员已增加到68人。（四）膳食发展情况:1949年全校只有3个食堂,仅能供给1千多人吃饭。现在全校有大小食堂十个,可以同时供七千人用饭,另有豆浆站一个,对身体不好的同学和教职员设有营养食堂；对兄弟民族,设有“清真东方红食堂”；对民主国家留学生,设有留学生食堂。伙食的质量也比1949年有显著的提高,学生每天每人可以吃到三四两肉,教职员工食堂每天每人可以吃到六两肉。（五）对青年学生予以经济上照顾的情况:解放初期,为了照顾经济困难的青年学生继续求学,国家设立了人民助学金。当时一般学生,仍须自己交纳伙食费,经济困难的学生,除可请求补助伙食费外,尚可有一些零用费,但数目很小,对于缺少衣服被褥以及患病需要营养食品的学生照顾不够周到。目前的情况完全不同了。从1952年9月起,随着国家经济情况的好转,所有在高等学校学习的青年学生,皆由国家供给伙食费,而且由于伙食费的增加,也提高了伙食的质量。此外,北京大学对于经济困难的学生,不论生活方面,学习方面,衣服被褥方面,以及患病学生的营养方面,皆予以更多的照顾。例如在天暖的时候,可以请求发单衣服,天冷的时候,可请求发棉衣服；没有被褥的可请求发被褥；患病的同学,除了另吃较好的伙食外,还可补助牛奶、鸡蛋等营养品；甚至于患近视眼的可请求配眼镜,牙齿缺少的可请求镶牙齿。由此可见我们的政府对于青年学生是多么关怀啊！^[70]

由马寅初所述北京大学的状况可知,重点大学在新中国成立初期的物质供应比较充足,获得了较快发展。

研究者胡炳仙认为20世纪50年代我国重点大学支持政策特点如下:第一,支持重点大学的发展并没有纳入国民经济与社会发展计划之中,也就是说不接受专项经费支持,重点大学的政府拨款为常规建设资金,大多数用于基本设施建设。这一方面是由于时间上的原因,中国“一五计划”早在1951年就已经制定了,而重点大学政策的出台是在1954年。另一方面最主要的原因是20世纪50年代的中国大学属于政府的附属机构,其教育经费与事业经费拨款是按照预定行政级别来划拨的,重点大学的常规拨款足以保证重点大学的日常办学开支。第二,国家对重点大学的支持主要是通过师资调配、人员编制、基本建设和专业设置等方面政策倾斜来体现。在师资调配上,集中体现在中国聘请的苏联专家主要集中在这些指定的重点大学中。1953年全国高等院校共聘请苏联专家146人,其中清华大学、中国人民大学与哈尔滨工业大学三校就达60人,占41.1%。伴随着“一五计划”的实施,重工业优先发展战略要求大学快速扩充工业人才,需要在工程技术人才培养方面加大专家指导,因而国家增加了支持清华大学和哈尔滨工业大学的苏联专家数量,清华大学聘请的苏联专家1953年为l3人,1954年增加到16人。哈尔滨工业大学1953年为27人,1951年至1957年共聘请67人。^[71]

1955年7月,全国人大通过《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划（1953—1957）》,提出以高等工科学校和综合大学的理科为发展重点。1956年林枫在中国共产党第八次代表大会上的《关于我们国家培养建设人才的问题》一文,指出:国家可以而且必须有计划地选择一批基础较好的学校,作重点的配备,要求它们培养出质量较高的工程技术人员、科学研究人员和师资。同时创造经验,编订一部分教材,供其他高校参考应用,帮助和带动全国其他高校的提高。

由于大跃进时期高等教育的盲目发展,高等教育规模扩大,但是质量下降,因而重点大学政策提上议事日程。1959年1月,康生在中央教育工作会议上指出:大学方面要有中央管的重点学校,包括中央各部和省委管的重点学校；万马分肥,对于教育事业不利。^[72]陆定一在中央教育工作会议上讲:“钱、人材、基本建设、招生来源都不能平均使用力量,要有重点与非重点之分,不然要垮台。这样做,非重点可能会不高兴。”^[73]

1959年5月,中共中央指出在目前师资不足、设备不全、学生来源不多的情况下,为了既能发展高等教育,又防止平均使用力量,招致高等教育质量的普遍降低,为了便于将来逐步提高高等教育的质量起见,从现有的、比较有基础的高等学校中,指定少数学校为重点学校。中央确定16所高等学校成为全国重点学校,它们是:北京大学、中国人民大学、复旦大学、中国科技大学、清华大学、天津大学、哈尔滨工业大学、上海交大、西安交大、北京工业学院、北京航空学院、北京农业大学、北京医学院、上海第一医学院、北京师范大学、华东师范大学。这些学校未经中央同意,不能扩大规模,重点学校名单内部掌握。^[74]

1959年11月,陆定一提出中央控制40～50所重点学校。重点学校的主要任务是要搞高、精、尖,凡是世界上有的尖端专业,在重点学校都要设。重点学校有责任做“母鸡”帮助省市,但这种帮助是一定程度的,对他们不能要求太多。重点大学设附属中学。^[75]然而,1960年3月,重点学校政策出现波动。陆定一指示要帮助重点学校办起新的分校。^[76]

1960年12月,杨秀峰在全国文教工作会议上指出,要认真办好重点学校,“在学生来源、师资补充、基建、设备各方面,要尽量给予保证。其中科研和为尖端专业服务的小型车间或工厂所需原材料、原件,特别是国防尖端方面所需要的,希望国家计委或国家科委给列户头,纳入国家计划,尽可能地给予照顾,以利加快速度,猛攻尖端。”^[77]1961年2月,中央明确要办好全国64所重点高等学校。^[78]8月中央确定61所重点高校。

1962年5月,中共中央批发《全国各级全日制学校教职工编制标准修订表》和《全国高等学校和中等技术学校实习工厂编制标准修订》。^[79]1961年4月,高等学校教职工与学生比,全国重点学校是1∶3.4-3.8,其中教师与学生比是1∶7.4-7.8；1962年修订前者为1∶3-3.4,后者为1∶6-6.5。国家通过多项教育政策倾斜而不是拨发重点学校专款给予支持。