高教经费管理改革初探

高等院校经费管理改革是财务管理改革的重要组成部分。它对合理地使用经费，提高经费的使用效益，促进高校的教学、科研等项事业的发展起着积极的作用。本文就高校经费的分配、管理和使用三个基本环节如何改革做些探讨。

一、在经费的分配上，实行“三位一体”的新办法

经费的分配是整个经费管理过程的基础环节。它对合理地确定投资重点和提高经费使用效益起着直接的作用。

高校经费的分配办法经历了一个改革演变的过程，主要有以下几种办法：

（一）“基数加发展”的办法。在相当长一段时间内，教育事业费的分配沿用了这种办法，并起到一定的积极作用。但是随着教育事业的发展，“基数加发展”的分配办法不能适应形势的需要，并暴露出它的弊病。“基数加发展”的办法，就是在上年经费指标的基础上，根据学校各种开支的需要核定年度经费预算指标。这种“基数”往往是由历史原因形成的，院校基数不一，易造成苦乐不均的状况。这种“发展”其概念含义也是比较模糊的，如新增教职工导致超编现象视为“发展”，也增加经费。不利于调动学校挖潜多招新生的积极性。

（二）按学生人数分项计算经费的办法。即，按不同类别、不同层次的学生分别制定各项经费定额，根据学生人数进行核算。对教师超编的院校不再给予经费补助。但对特殊困难可给予经费补助。这种办法主要以学生人数核定经费，学生多多得经费，学生少少得经费，使学校年度经费的多少和学生人数相一致。鼓励学校挖掘潜力，扩大招生规模，在一定程度上控制了教职工人员编制不合理增长，减少了人员经费的开支，从而使较多的经费用于教学、科研方面。这是对长期以来实行的“基数加发展”分配办法的一个突破。但是这种办法在计算方法上比较烦琐，它是用不同类别的学生（工、农、医、师等各类院校的维持生、毕业生、新招生）分别计算每一项经费（设备费、公务费、业务费等），需要简化。

（三）综合定额加专项经费补助的办法。这是现在全国高校普遍采用的一种办法，综合定额包括教职工工资、补助工资、职工福利费、人民助学金（学生奖学金）、公务费、业务费、设备购置费、修缮费、其他费用等。这部分经费由主管部门按照定额标准和学生人数核定。“专项补助”可根据实际情况分列。一般可分为三类：（1）专项经费。如离休退休人员费用等；（2）专项经费补助。如新上专业开办费，重点学科设备购置费，专项科研经费等补助；（3）特殊困难经费补助，如为解决设备、修缮等方面的特殊困难而给予的经费补助。专项经费补助根据各项目所需经费的实际情况结合财力的可能而核定。这种办法，既体现了按学生人数核定经费，又照顾了一些特殊困难，且计算方法比较简单。但这种办法，没有体现对学校经费使用效益好坏进行奖励或处罚。因而，不能充分发挥经费分配在促进经费使用效益方面的作用。

（四）“综合定额、专项补助、奖励经费”三位一体的办法。它是对“综合定额加专项补助”的办法的进一步完善。这种办法，把“奖励经费”作为一个独立的部分突出出来，使经费的多少和经费使用效益直接挂起钩来，彻底打破了经费使用效益好坏一个样的“吃大锅饭”的状况。对于促进高校加强财务管理，提高经费使用效益将产生积极的作用。这种办法是势在必行的。“奖励经费”可分为两类：（1）“经费综合效益奖”。即对经费使用效益好的学校进行奖励；（2）“单项经费效益奖”。即对某一项经费使用效益好的进行奖励。如设备费使用效益奖、科研费使用效益奖、修缮费使用效益奖等。

实行“综合定额、专项补助、奖励经费”三位一体的经费分配办法，要着重做好两项工作。

第一，要确定合理的经费比例结构。包括“综合定额经费、专项补助经费、奖励经费”三者之间的比例结构；各类院校学生综合定额之间的比例结构；同类学校内部维持生、毕业生、新招生综合定额的比例结构等。因为财政核定的年度教育经费的总指标不是一个固定的数额，也不是按固定比例增长，而是受财政状况、学校招生数量和其他多种因素制约。如果确定了合理的经费比例结构，就会随着教育经费的增长而相应地确定综合定额的数额。

第二，要建立健全学校经费使用效益的考核制度。这是实行“奖励经费”的重要保证。考核学校经费综合效益，要从宏观着眼，注重全面。即对学校培养学生的数量质量、科技成果、教学、改善办学条件、经费管理使用情况等进行综合考核。考核单项经费使用效益，要从微观着眼，注重具体。即对每一项经费达到的效果要有具体明确的指标，如考核设备费的使用效益，要看设备利用率、实验课开出率等；科研费的使用效益，要看科研成果的数量、质量及所取得的经济效益等。为了便于考核，必须制定一套具体考核制度和办法，并据此对各类院校进行检查、考评及奖励。

二、在经费管理上，实行“财权下放，宏观控制”的管理体制

长期以来，我国高等院校实行的是高度集中的经费管理体制。这种管理体制，上级主管部门对学校统得太死，管理过严，学校缺乏自主权，也缺乏责任感，不利于调动学校管理经费的积极性。

为了改革高度集中的经费管理体制，各省、市普遍扩大了高等院校的经费管理使用自主权，因各地的具体情况不同，扩大高校自主权的具体步骤和方法也不尽相同。

我省改革高校经费管理体制，采用了“分两步走”的办法。1985年，我省进行了第一步改革，即把大部分经费管理使用权下放到学校，鉴于我省高校教学设备陈旧、数量不足的状况，要求学校安排设备费不低于学校预算总指标的25%～30%。这种办法可概括为“适当放权，放统结合”。1986年，在总结第一步改革的基础上，进行了第二步改革，即把预算管理使用权全部下放给学校（在下达预算时只说明指标总数，对一些补助经费，只注明项目，不说明每项经费的数额），学校在核定的预算指标内，有权根据自己的实际情况安排使用各项经费。以便学校保证重点，统筹兼顾，灵活调剂，合理使用。改变了过去过于集中，统得太死，经费安排不当等弊端，有利于发挥学校当家理财的积极性，把钱用活用好，提高经费的使用效益。

但是，把财权全部下放到学校以后，也暴露出一些问题：（1）从全省整体的角度看，往往是经费安排重点不突出。各学校在安排预算时，都有各自的重点，涉及全省带有普遍性的重点问题不好解决。（2）一些专款被挪用。由于下达预算指标时，只注明补助项目，不说明补助数额，往往使一些专款不能如数用于原定补助的项目上，达不到分配专款的目的。（3）学校的预算安排缺乏长远规划。不能统筹全局，从长计议安排使用经费。

上述问题说明，在将财权下放到学校以后，同时必须加强宏观控制和管理，“财权下放”和“宏观管理”是相辅相成的两个方面。实践证明：愈是下放财权，愈要加强宏观管理。搞好高校经费管理改革，必须正确处理两者之间的关系，做到“管而不死，放而不乱”。根据我省高校的实际情况，进行宏观控制和管理，应重点做好下列几方面的工作：

（一）加强“信息反馈”，掌握预算安排和执行情况。要建立一套完整的以报表形式为主的“信息反馈”系统。对学校编制的年度预算要进行认真审查。对学校的经费支出情况进行分析，并将学校报表进行汇总，以掌握各学校和整个高校预算安排执行情况。同时，搞好调查研究，掌握学校经费管理使用的第一手资料，为加强宏观管理提供参考依据。

（二）采用“以经济手段为主，行政手段为辅”的办法，进行预算宏观控制。对学校预算安排中一般性问题，可采用经济手段进行调节。如为了使学校多安排些设备购置费，可对安排设备费较多使用较好的学校给予专项补助，以引导和调节投资的方向、重点和结构。对经费安排明显不合理的，则可以通过行政干预的办法加以修正。个别特殊款项，仍可采取戴帽下达、专款专用的办法。总之，通过不同的宏观管理办法，使学校的经费使用符合整个教育事业发展的需要。

（三）制定一套比较完整的宏观管理制度。由高度集中的管理体制改为把财权下放到学校，是经费管理体制的一个重大改革。与此相适应，必须制定一套新的宏观管理制度和办法，明确学校管理经费的具体职责和权限范围，以便使学校有章可循。

三、在经费使用上，推行多种形式的经费使用责任制

实行多种形式的经费使用责任制，是高校财务管理体制改革的必然结果。从1980年开始，我国高等院校普遍实行了“经费包干，结余留用，超支不补，自求平衡”的预算管理办法。同时，在学校内部也普遍实行了“层层包干”的办法。将公务费、业务费等，直接下放到各系、处、教研室等部门包干使用，有计划地开支。而多种形式的经费使用责任制，则是“经费包干”管理体制的具体表现形式，是实现“经费包干”的有效措施和重要保证。

随着我省高校财务管理体制改革的不断深化，出现了各种形式的经费使用责任制，主要是：

（一）利润承包责任制。适用于校办厂（场）和劳动服务公司等独立或半独立的经济核算部门。对这些单位实行企业或半企业化管理，考核盈亏，向学校上交一定数额的利润，超额分成。使工厂和个人的收入与生产经营状况直接挂钩。

（二）定额承包责任制。主要适用于实行半企业化管理的后勤部门。如食堂的定额承包，按就餐学生人数或销售拨给管理费，食堂职工从管理费中按一定比例提取奖金；锅炉工的承包办法可规定用煤量、耗电量、室内采暖温度，节约部分，提取奖励。

（三）单项承包责任制。主要适用于学校的一些修缮项目。它是对某一工程所用经费、工期、质量等进行的承包。

（四）科研经费合同制。根据“谁用经费，谁拿成果”的原则，对一些应用科研项目承担者，就科研项目、经费数额，科研成果等签订合同，达到合同规定要求的，从科研成果转让费中提取一定的报酬。

推行和完善各种形式的经费使用责任制，是目前高校经费管理体制改革的重要任务，它能够增强学校各基层单位管理使用经费的责任感和当家理财的积极性，提高经费的使用效益。

推行各种经费使用责任制，应注意以下几个问题：

第一，制定明确、科学、合理的承包定额。定额指标是实行承包责任制的关键。确定定额指标，要经过周密细致的调查研究和精确的测算比较，剔除客观因素的影响，参照社会同等工种定额。定额指标切忌偏高偏低，力求先进合理，切实可行。第二，坚持“责、权、利”相结合的原则。既要明确承包者所承担的责任，使其有一定的压力；又要赋予承包者相应的权力，以促使承包者积极努力去取得一定的经济利益。执行合同要严肃认真，实行有奖有罚，不能只奖不罚。第三，加强考核、检查、评审工作。对各种形式承包责任制的执行情况，要有专人考核和检查，并做出公正而又具体的鉴定意见，作为奖惩的依据。

《河北高教研究》1987年第3期，张益禄