区教育经费管理改革的政策框架

二、CD区教育经费管理改革的政策框架

地方教育财政经费管理体制与国家的教育财政政策框架紧密相关，CD区教育财政经费管理体制必须在国家的制度框架内进行。这些制度包含了中央、省、市、区四级政府的顶层制度体系，构成了CD教育财政制度改革的边界。

（一）国家关于义务教育财政经费管理制度的基本内容

当前，我国基础教育财政制度主要包括投入、预算支出、拨付及监管四方面制度。基础教育投入分为义务教育和高中阶段教育两类。其中，义务教育全面纳入财政保障范围，实行国务院和地方各级政府根据职责共同负担，省政府负责统筹落实的投入体制。农村分项目、按比例分担。高中阶段教育实行政府为主、个人分担的方式。在新的规划纲要中，普通高中的经费模式不会改变，而中等职业教育将实行免费教育。关于地方教育经费投入的政府责任，中央还明确了“两个比例和三个增长”的原则，即国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长。从制度上基本保证了地方政府对基础教育的投入水平和投入责任。

教育经费的支出主要体现在预算制度中。当前，我国中小学校在要求2008年实行学校预算——教育部门汇总——财政局平衡的两上两下的部门预算，预算采取统一的中小学预算软件，比较详细地规定了中小学教育投入和支出的项目内容。但实际支出是按照人员经费、生均公用经费、校舍建设修理改造专项经费和困难学生补助经费（东部（地区）没有中央划拨困难学生补助的经费，则由地方政府自行解决。）四项经费标准以及相应的人员数，计算出各地的经费投入额度。

教育经费的划拨制度和监管制度并行，主要是采取不同渠道的拨付制度，教师人员经费直接拨付到教师的工资银行卡，公用经费拨付到学校的财政专户，专项经费在财政专户内运行。教育经费的监管制度实际伴随着教育经费的投入、支出和拨付进行，形成了校财局管、部门平衡预算、国库集中收支、专项经费在中央和省资金特设专户运行和中小学经费公开制度等一系列过程监管制度。

这些制度基本保证了教育经费的资金安全和使用有效，也是中央对教育经费管理的基本框架。但目前为止，许多地方虽然也零星出台了自己的管理制度，但仍然表现为没有真正理解中央关于教育经费管理逐渐规范的意图，也没有在中央的制度框架下设计出地方在教育经费管理中对教育经费的投入、支出和管理等比较系统的本土化的制度设计。

国际上，虽然各个国家的基础教育财政管理体制不同，但严格的经费管理制度都是相同的。特别是，基础教育地方管理是国际普遍通行的做法，教育经费公式法拨付制度更是国际化的制度设计，当然，不同国家不同地区，都有符合自己本地区特点的公式。另外，在校本管理的国际化改革思潮下，校本财务是体现校本管理的基础制度，这也符合我国财政管理制度中将要推行的部门预算和零基预算的基本制度内容。

（二）CD区所在省、市两级政府的义务教育财政制度现行依据

与其他省份不同，CD区所在省是唯一没有参加1993年分税制改革的省份，多年来，省各级政府的财政管理体制始终采取的是“基数＋发展”的预算方式以及“结余留用，超支不补”的财政经费预算管理方式；在财务管理制度上，从2002年开始，逐渐采取集中收付制，2009年，设立财务会计结算中心，采取会计委派制。

根据国家教育经费的制度规定，东部发达地区基本没有国家的转移支付，基础教育经费主要由省、市和区财政投入。而按照国家规定的“以县为主”的教育管理体制和省规定的“校财县管”的教育经费管理体制，无论是哪级政府或其他渠道投入到AB市CD区的教育经费，都应该由区政府来自主管理。根据国家“校财局管”的规定，CD区政府将教育财务结算中心设在教育局，实际上是委托教育局统管CD区的教育经费，实行的是“校财教育局管”。因此，实际上教育局在如何管好用好教育经费上，负有主要的责任。

根据CD区教育局提供的经费管理的政策法规文件，按照教育经费的筹措、预算、拨付和监管的结构，整理CD区教育经费管理所需要依据的政策框架和基本内容如表1所示。

表1

续表

根据以上政策分解，省级政府主要规定了省及以下各级政府的财政责任、最低义务教育公用经费标准，并对公用经费的支出范围、经费管理的财务支出项目进行了比较具体的规定。省级政府还对校舍维修改造经费实行计划和项目预算、使用和管理做了明确规定。

市级政府规定了市和下级的区县的财政分担责任，还具体规定了义务教育经费保障机制中免除的各项经费，以及免除的经费需要在财政列支的支出来源。

区级政府及教育主管部门对以上一些制度在本区的实行，进行了具体的实施细则的规定。如CD区教育局下发《CD区教育局基本建设和维修工作管理实施细则》的通知，《CD区人民政府关于实施义务教育经费保障机制改革的通知（正式）》等。

（三）CD区教育经费管理制度

根据以上政策框架的整理，AB市CD区教育经费管理制度的基本内容：

1．CD区教育经费筹措

纳入区教育预算收入的，主要有来自省、市按照义务教育保障经费机制的转移支付经费，区财政预算内经费、教育附加经费和预算外收入经费等四部分财政性经费。

来自省、市经常性转移支付经费主要有：公用经费按照2∶3∶5比例分担；校舍维修改造经费主要在教育附加费及上级维修改造专项转移支付资金支出。

2．CD区教育经费预算管理制度

CD区教育经费预算是按照“基数＋发展”的方式进行，其中基数是去年的教育经费预算支出额度，按照“两个比例三个增长”的要求，发展部分要求不低于财政收入的增长率。也就是说，对于东部某省来说，与全国其他省份不同，东部某省各区县教育的盘子是固定的约束条件，每年的财政性可支配教育收入基本是预期稳定的。

纳入教育预算支出部分按照人员经费、日常公用经费和项目性经费列支。其中，人员经费标准，按照新的绩效工资标准发放办法发放。

公用经费标准根据省、市和区等各级政府规定的关于义务教育经费保障机制的通知，2010年CD区公用经费标准小学为520元，初高中620元，每年按照10元增长；另外，东部某省出台政策规定，教育附加费中，可以按照小学100元，初中370元，高中350元生均标准，用于公用经费补充；义务教育阶段学杂费标准，小学200元，初中260元，支出按照省、市、区财政2∶3∶5的分担比例支出。

项目性支出由教育局根据往年的政策规定，以及每年的教育发展情况列支。

3．经费的拨付及管理

东部某省教育财政经费管理实行“校财县管”的制度，具体到CD区，就是“校财区管”。按照国家关于财政经费集中收付的经费管理制度，CD区政府采取委托方式，对CD区教育经费实行“校财教育局管”。2009年，教育局设立教育经费会计结算中心，各学校采取会计委派制度，负责学校在结算中心的会计工作。各类学校的人员经费工资部分，由学校账户拨付到教师工资账户；学校运行所有经费由教育局财会中心拨付到结算中心的学校账户运行。

4．经费的监管

根据教育部《教育系统内部审计工作规定》，地方各级教育行政部门内部审计机构负责指导和检查本地区教育系统内部审计工作，并对本部门所属单位实施内部审计。

根据省《义务教育条例》规定，义务教育经费的监管要实行县级以上人民政府审计机关对义务教育经费收支管理情况的审计监督制度。省人民政府教育主管部门应当会同财政、统计部门对县级人民政府义务教育经费投入和执行情况定期进行监测，监测结果向社会公告。

CD区教育局根据工作的重点，每年会对重点的项目性经费进行监管。